轨道交通建设项目PPP模式适用性分析

作者:未知

  摘要:今年来我国社会对轨道交通的需求日益增长,随着一系列旨在推广运用 PPP模式的政策出台,引导社会资本参与城市轨道交通建设已是大势所趋,然而,两者的结合既是机遇也是挑战。
  关键词:PPP模式;轨道交通建设项目;土地综合开发
  基金项目:本文内容为沈阳工学院青年骨干教师科研基金项目《PPP模式下城市轨道交通建设项目的社会资本引入问题研究》(编号:QN201807)的研究成果
  一、轨道交通PPP发展现状
  我国的轨道交通PPP项目发展是从北京地铁四号线开始的。这个2005年落地的项目,以“香港铁路公司——首创集团”联合体作为市场投资人,与京投公司合资成立北京京港地铁有限公司,至此,我国城市轨道交通PPP正式拉开序幕。然而,之后的几年里,城市轨道交通PPP却似乎走入了低谷期,规模以上的项目屈指可数,似乎城市政府在土地财政渐成气候的背景下,对PPP项目的探索也缺乏持续的动力。这种情况直到2012年才有了新的变化,这是城市轨道交通建设需求日益迫切与城市政府大规模融资的偿债压力逐渐显露的结果。然而我国当前的轨道交通PPP项目的实践,无论从起步、经验或是PPP操作环境来讲,都和国际先进水平有着很大的差距。
  近十年是我国轨道交通的快速发展期,信息显示,截至2018年,我国累计有35个城市建成投运城市轨道交通线路5766.6公里,2018年新增运营线路734公里。进入“十三五”以来,3年累计新增运营线路总长度2148.7公里。庞大的需求下,PPP模式在轨道交通建设项目的运用的优化,更合理的政府与社会资本的合作模式,成了这个时代迫切需要解决的问题。
  二、轨道交通建设项目与PPP模式的“缘分”与“隔阂”
  城市轨道交通作为“奢侈”的城市公共品,具有准公共产品的特性,这决定了政府在这一产品的提供上责无旁贷的义务,但同时城市轨道交通又具有一定的可经营性,这意味着市场主体参与到这个产品的提供中是存在客观条件的。因此,在轨道交通建设需求日益增长的今天,PPP模式的应用和完善,需要政府在财政支付能力的限度内,最大限度地平衡社会公众需求与市场主体的盈利需求的关系。
  与其他交通形式相比,城市轨道交通建设往往需要更大的资本投入,而且建成运行以后的维护成本也很高,这样的资本密集产品,仅仅依靠政府财政资金,无疑是杯水车薪。PPP模式对社会资本的引入可以一定程度上缓解财政压力和稀释政府的债务风险,而政府也可以从轨道交通项目产品的提供者转变为监督者,实现政府职能的转变。同时,也能发挥社会资本的技术和管理上的优势与经验,共同完成可行性分析和风险识别等工作,通过长期合作形成共赢,以提高更优质的轨道交通服务。
  以我国的现状来看,PPP模式在轨道交通建设项目中的推广仍然存在很多问题。首先,缺乏健全的法律体系保障。近年来,国家不断出台PPP项目相关指导文件,逐步建立了PPP领域的政策体系,然而这些政策主要是部门规章层次,很多时候虽然能为一些项目提供指导,但由于没有立法,各部门在政策把握上容易出现偏差,这使得PPP项目中政府和社会资本合作过程中的一些授权问题和违约处理令人担心,尤其,对于社会资本来说,法律保障的缺失使他们缺乏投资的信心和热情,极不利于PPP模式的广泛推广。其次,风险分担机制不成熟。由于城市轨道交通建设的特殊性与复杂性,使得一些已经成功的国内外案例很难被简单的复制,很多时候,方案的最终落成,似乎就成了政府部门与社会资本博弈的结果。尤其当政府部门一味把风险转移给社会资本时,容易滋生项目后期的很多问题,不利于物有所值的实现。事实上,轨道交通建设PPP项目的风险涉及面很广,既包括政策判断和审批方面的风险,也包括融资、收益、配套等市场风险,如果没有成熟的风险分担机制,容易因为风险边界模糊而给项目留下隐患。最后,对社会资本吸引力不足。社会资本参与到项目中的根本目的是盈利,收益的高低直接决定了投资的积极性,而轨道交通项目由于投资巨大、项目周期长,收益存在一定的不确定性,而且我国目前的实践经验来看,多数运营中的项目仍在亏损,轨道交通定价的市场化难以实现,准公共产品的定位使得社会资本缺乏市场化定价的空间。也就是说,仅凭轨道本身实现社会资本的盈利是十分困难的。
  三、轨道交通PPP项目未来展望
  城市轨道交通由于其运行速度快、客运能力强、能耗低等特点,在我国未来的发展蓝图上不可或缺,这种日益增长的需求和大体量的投资规模,单靠国家财政来支撑,难以保证进程,社会资本的引入势在必行。然而,如何引入的问题,仍然需要更为坚实的基础和保障。在PPP项目广泛推广中法制务必先行,只有进一步建立健全我国PPP项目实施的法律保障体系,才能从根本上解除社会资本的投资顾虑,从顶层设计层面给予助力。由于轨道交通建设项目各阶段的风险因素复杂,风险识别难度是很大的,但风险分担方面仍有一些规律可循。一方面,保证收益和风险的匹配度,充分体现公平原则。另一方面,客观地评估各方的风险承受能力,以风险控制为导向,选择风险承受方,量力而行、形成优势互补。轨道交通项目的正外部效应显著,在票价收入难以覆盖投资成本,且短期内公众认知难以改变的前提下,将轨道交通建设和沿线土地综合开发是一个不错的选择。之前香港地铁的“轨道+物业”模式近乎PPP模式的典范,对于内地城市的PPP推广有很强的借鉴意义。这种综合开发的模式如果能够落地,不仅可以极大地提高社会资本的投资热情,也能将我国轨道交通建设与城镇化建设结合起来,形成合力。
  参考文献:
  [1]陈民,陈非迟.解密轨道交通PPP[M].北京交通大学出版社,2016.
  [2]周科斌.公私合营(PPP)模式在城市轨道交通的应用研究[D].宁波大学,2017.
  作者簡介:
  蒋婷婷(1990.2-  ),女,沈阳工学院经济与管理学院,讲师。
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