转型期村官选举的困境及出路
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作者: 董 浩
【摘要】《中华人民共和国村民委员会组织法》使中国的村民自治开始步入有法可依的轨道。转型时期村民选举面临的困境主要是因为选举不能真正体现村民的民主权利和利益,村民对村委会的依赖逐渐减少。要不断落实真正的民主、自治,重视形式民主,完善救济渠道,以不断加强农村民主法治建设。
【关键词】转型期 村官选举 困境 出路
问题的提出
1998年11月4日,第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《组织法》),中国的村民自治开始步入有法可依的轨道。在过去的几年里,该法在实践中的运作究竟如何?存在的问题又有哪些?通过对安徽省北部新张集乡的十几个村庄的调查发现,80%以上的村庄在最近几年都进行了村委会的换届选举工作,但选举结果并不令村民们满意。笔者所做的调查结果显示,对现任村委会能否代表民意的问题,给予肯定回答的仅占受访者的五分之一。但是,又有一半以上的受访者表示选举是以自己的意愿进行投票的。这就出现一个问题:为什么大多数人是根据自己的意愿进行的选举,而结果还不能令大多数人满意呢?本文依据一些调查结果,试对这个问题作出分析。村民自治是一个范围很大的命题,因调查的范围所限,笔者关注的问题仅局限于村民委员会的选举。当然影响村庄选举的因素也有很多,本文拟抛开人为因素,试图根据调查结果与访谈收获,分析乡村固有文化在面临选举时所具有的困境。
影响村民选举的因素
通过调查发现,许多人对选举没有兴趣。一些村干部也直接反映村民对选举“不感兴趣”,认为“选不选无所谓”。但深入考察,特别是与村民面对面地交谈,却发现原因并不是如此简单。村民不是在任何情况下都对选举无所谓,也不是对村里任何事情都无所谓。在冷漠的表现之下,不少村民内心深处隐藏着一定的民主欲望和渴求。但村民参与民主的积极性受到了哪些干扰呢?
选举无法给村民带来真正的利益。必须承认村民对民主自治的热情与他们的切身利益有关。这不是农民阶级的局限性,而应是人类共同的心理反应。村民对民主的追求关键就在于民主的内容与效绩。农民关心的是与他们日常生活中密切相关的事情,要的是实实在在的、解决问题的民主。村民参加选举的真实目的是试图通过选举来实现自身的利益。选举也只有给人们带来利益,才能引起选民的兴趣,反之,选举对选民就不具有吸引力。因此,村民参选欲望的强弱与他们从中所获得的利益大小成正比,当然也不能排除个别人基于政治理念和民主素养参加选举,但大多数选民都是为了利益才参加选举的。尤其对于普通选民而言,利益在选举中的诱导作用更为突出,因此,要让选民参加选举,首先必须让他们去感受选举所能带来的好处。
村民对村委会的依赖性减小。选举给村民带来的利益,在当前农村可以简单地分为两个方面,即经济利益和村委会给予村民的“安全感”。村民从村庄中获取经济利益的多少在很大程度上与村干部所掌握的资源的多少有关。选择村民信的过的人可以帮助村民更有效地利用这些资源,发挥财产的最大效能,村民从中分得的利益相对就多。村委会给予的“安全感”,是看村民对村委会的依附程度,即村委会能不能给村民一个供其依靠的利益。因为很长时间以来,村委会可以为村民组织生产、排解邻里纠纷等等。这样一个由村民选举出的、可信赖的村委会就可能更多地为村民办事。而最近几年,土地已不能满足农民的生活,或者说农民已不再仅仅依附于土地生活,而是有了更多的“发展门路”,诸如外出打工、搞个体经济等,村庄也无法提供更多资源可供利用,村民对村委会的依赖性大大减小。农民身份在事实上已悄然发生了变化。他们与村庄的联系仅仅由于地缘和亲缘的关系,而作为一种生活方式的村集体活动,已与他们没有多大关系。他们不用依靠村集体就完全可以自由地生活。
村民选举面临选择对象缺乏的困境
目前的中国已从费孝通先生所谓的“熟人社会”,成为一个“缺乏分层和缺失技艺”的社会。笔者所调查的新张集乡因外出打工的人增多,基本上也处于一种“半熟人社会”的状态。这样,村民在选举中便面临选举谁的困境,村民难免会抱怨,“选来选去还是那几个人”,没有什么意义。这样的结果使得选举只能是走过场。从而使选民存在无所谓的心理,甚至是厌选。
村民难以选择候选人的原因。“选来选去还是那几个人”中的那些人,主要是一些村中在任或卸任的村干部。在新张集乡过去的选举中,有三分之二村庄的村委会主要组成人员没有发生过变动,有的村干部已在任十几年。当然,并不是说变动就一定好,不变动就不好,也可能连任者是村中公认的“能人”。但在某种程度上,“没有新鲜感”的选举,很容易给村民一种没得选的感觉。贺雪峰、全志辉的研究早就指出,行政村的半熟人社会特征,决定了村民之间社会关联程度的低下,并决定了村委会选举的特点和效果。在村民之间,尤其是年轻的新生一代,共同体意识淡薄,只注重个人利益的计算。所以即使相互熟悉,也不具备费孝通先生所谓的“熟人社会”的特征。因而,当村民成为孤立、散乱的个体,他们便很难知道谁才是自己利益的代表,他们的投票意向就是模糊的,是被动的,不自主的。即使一些人想从个体意志出发,选择某位候选人做自己的利益代表,由于村民之间关联度比较低,缺乏一致行动的能力,使得他们很容易怀疑自己单个人的投票是否会影响选举的结果。实际上,这确实也很难影响到选举的结果,大多数村庄的村委会连续任职多届就是一个证明。
目前选举候选人的能力有限。与村民“没得选”相对应的是没有合适的人来竞选,特别是在一些经济落后地区。当村干部不仅生活补贴少,而且通过其他路子发展家庭副业的机会也不多。以新张集乡为例,村干部不仅生活补贴少,而且还存在严重拖欠,有的村甚至有近一年的补贴没有发放。所以,那些真正有能力通过合法劳动、诚实经营致富的“能人”是不大愿意出任村干部的。在这种情况下,村中能力较强者往往选择外出打工经商,留下来竞选村干部的相对要少一些。所以,就形成了真正有能力的人不一定想当村干部的局面。如何调动村庄“能人”参与竞选,的确是一个难题。先前在一些地方曾出现过从村干部中招聘国家干部的做法,通过担任村干部而后“招干”升为国家正式干部,已吸引一部分人参与竞选村干部。但随着国家用人机制的法制化、规范化以及公务员制度的推行,这种制度受到严格的约束。在没有“诱惑” 的条件下,很难再把农村的“能人”,尤其是中青年一代的“能人”留下来去做“村官”。
解决转型期村民选举困境的对策
在当前的村民自治实践中,一个突出问题是村民自治权利保障机制不健全,包括对村民行使选举权利的保障和村民选举权利的救济机制。《村民委员会组织法》只简单规定了应当如何选举,而对于具体操作中细节性内容没有作出规定,更没有具体规定对不遵循规则进行选举的具体惩罚措施。在目前的情况下,可以从以下几个方面寻求救济:
落实真正的民主自治。针对当前村庄组织解体的困境,应按新《组织法》要求,尽快成立中央政府层面的选举领导机构以协调和规范全国的民主选举,尤其要指导各地在村委会换届选举时依法成立专门的村民选举委员会,以有效地组织村民参加到选举中来,感受选举的魅力。同时,需要完善配套设施的建设。只有让村民感觉到村里的事就是自己的事,才可能让他们全心投入到村中事务中来,参加选举。对此各地已有一些尝试,如山东省章丘市所属各村普遍建立了村民代表议事制度,辽宁省沈阳市东陵区实行了“民主日”制度,都产生了良好的效果,值得学习和借鉴。
重视形式民主。现在村民选举没有一个统一的选举程序,各个省和地方都在“摸着石头过河”,搞自己的一套,执行也很不严格,很多地方的选举都被地方政府控制。选举程序本身也存在很多的漏洞,比如流动票箱,很容易作弊,无法给村民更多的自治空间。民主建设只有从这些形式入手,通过形式化民主训练民众,培养民众运用形式化民主实现民主权利的习惯,充实实体性民主的互动过程。制度和程序的作用就是规范和改变社会和人的行为规则,通过长期性的操习,最终演练成一种思维方式和行为习惯。村委会选举中的秘密投票原则,就是要村民按照现代选举的要求行为,最终实现村庄治理方式和治理结构的转型。所以,我们不应当忽视程序的价值,而是要不断地完善村委会选举中的各种程序性和操作性规定。
完善救济渠道。在目前情况下,对村民自治权的侵害实例很多,侵害的范围包括《组织法》中规定的村民应当享有的各种民主权利,如村民的选举权、被选举权被非法剥夺,村民的合法财产权和其他合法权利、利益被非法侵害,村民的举报遭到打击报复,行政违法和不当行为导致村民权益损害等。由于村民所处的环境条件和经济发展程度的制约,尤其是知识的限制和经济上的困难导致他们的自治权在受到侵害时,无法得到相应的救济。对此,应当完善救济渠道,加强法律援助,特别是对侵害村民民主权利的案件,不妨给予专项援助资金,甚至可以考虑配备专业、专职的法律援助工作人员予以帮助村民维权。以此体现国家对农民民主权利的关注,同时也真正从实际上提高村民的自治。(作者单位:山东大学威海分校法学院)
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