中心城市发展的制约因素与现实路径

来源:用户上传      作者: 戴宴清

　　[摘要]我国正处于城市化快速发展阶段，城市化水平不断上升，将有3亿以上的人口从农村转移到城市。在此背景下，加快城市化步伐，特别是做大做强中心城市成为关键。因此，充分认识中心城市发展的重要意义及其制约因素，并据此作出科学决策成为我们探究的议题。
　　[关键词]中心城市；制约因素；现实路径；盐城市
　　[作者简介]戴宴清，中共盐城市委党校经济管理教研室讲师，江苏盐城224002
　　[中图分类号]F061.5　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2728(2008)01－0183－03
　　
　　一、做大做强中心城市的战略意义
　　
　　1、做大做强中心城市是增强综合竞争实力的重要途径。在经济全球化和区域经济一体化的今天，无论是国家之间的竞争，还是区域之间的竞争，在很大程度上已经演变成为城市特别是中心城市综合实力的竞争，加快中心城市的建设和发展，已经成为经济发达国家和国内经济发达省份的普遍共识和战略选择。如何快速推进城市化，从世界上来讲有几种不同的模式。欧洲有德国模式，它侧重于发展中小城市；而日本的模式是大力发展中心城市和特大城市。根据经济发展的规律，欠发达国家一般是实施发展中心城市的城市化发展道路。由于欠发达国家经济发展水平比较低，城市规模比较小，生产要素及各种资源的集聚程度也比较低，因此更需要通过做大中心城市来带动整个国家的城市化进程。
　　
　　2、做大做强中心城市，加快推进城市化进程是历史赋予的重任。这是由我们所处的历史发展阶段所决定的。建国后，我国城市人口增长速度十分缓慢，城市化水平不高。进人新世纪后我国城市化进人了快速发展时期，以江苏省盐城市为例，城市化率每年平均提高3个百分点以上。根据世界城市发展和经济发展的规律，一是当人均GDP在1000美元左右时，城市化就会进入一个高速发展时期。2002年，盐城市完成GDP673.26亿元，人均8458元，首次突破1000美元大关。二是当城市化水平达到30％以后，城市建设就达到一个新的起飞点，城市化率年均可以增长1～2个百分点。根据全国省域城镇体系规划以及全面建设小康社会的目标，到2020年，全国城市化水平将达到60％。而当城市化水平达到60％以后，再想保持1％～2％的年均增幅是很难的，城市化又将进人一个缓慢的增长期。因此，无论是全国还是盐城市目前都处在城市化加速推进的重要阶段。
　　
　　3、做大做强中心城市是加速推进城市化进程的战略举措。城市化的推动力主要来自两个方面：一是农村各种经济和社会要素积累到一定程度后自下而上地向城市涌动；二是城市各种经济和社会要素积聚到一定程度后自上而下地向周边农村外溢。但是这两个推动力不是等量的。由于以城市为代表的工业经济效益明显高于以农村为代表的农业经济，城市对各种要素的集聚效应明显高于农村对各种要素的积累效应，所以城市对农村的辐射和带动作用更为突出，是推动城市化进程的主导力量。而城市规模越大，以人均GDP表示的聚集效益也就越高，对区域经济的辐射和拉动作用也就越大，对城市化进程的推动也就越强。
　　
　　4、做大做强中心城市是拉动经济快速增长的主要动力。城市化的快速推进带来了城市建设的快速发展。城市化对经济的拉动作用具体表现在以下四个方面：第一是城市建设的发展对经济建设的推动作用越来越显著。第二是城市人口的增加对消费的拉动也是非常明显的，平均起来一个城市人口的消费是一个农村人口的3倍。第三是城市化的快速推进是实现城乡统筹发展、解决“三农”问题的主要途径。现在全国农村有富余劳动力2.2亿人，大力推进城市化，使农民从农村转移到城市，才能减轻农村的负担，使农村的经济真正繁荣，农民真正富裕起来。第四是城市化的快速推进有利于可持续发展。城市化有利于土地资源的节约，一个城市居民占用土地大约100平方米，少于农村居民50平方米。城市化还有利于自然环境的保护，如果大量的农民进入城市，实行退耕还草、退耕还林，可以使这些土地得到休养生息。只有这样，生态环境的问题才能从根本上得到解决。
　　
　　5、做大做强中心城市是积蓄城市发展后劲的重要载体。从区域经济看，中心城市是未来区域经济发展的一个重要的、最具活力的经济增长点和集聚地。国内外经济发展的实践表明，中心城市是促进经济增长的重要载体，没有中心城市作为依托的经济是没有发展后劲的经济。区域增长极理论认为，增长极具有支配效应和创新特征，一个区域要实现工业化和经济发展，必须建立增长极。通过增长极的发展影响其他地区和部门，推动整个地区的经济发展。广东、浙江、江苏经济发展的经验证明，中心城市是培养财源的关键所在，是增强后劲的最重要源泉。
　　
　　二、中心城市发展面临的主要制约因素
　　
　　1、要素流动。我国城市化与区域经济协同发展必须解决一个关键问题，即人口流动问题。户籍制度以及“离土不离乡”的工业化和劳动力转移战略是限制我国农村剩余资本向中心城市集中的重要原因。因此，为了实现中心城市与区域经济协调发展，必须变“离土不离乡”的工业化和劳动力转移方式为“离土又离乡”的工业化和劳动力转移方式，而后者又有赖于户籍制度的改革。目前，仅仅从要素流动的角度讨论中心城市发展问题，可以讲对其影响最直接的仍是户籍制度。因为与此相连的劳动用工制度、社会保障制度等方面，都与户口问题相关。
　　
　　2、行政区划。发挥中心城市功能和按经济区不按行政区组织经济活动的设想，早在10多年前就提出来了，并且在上海、重庆、大连、武汉等城市设立了打破行政区划的经济区，我国的一些中心城市如上海、天津、武汉、广州等，在历史上都曾是某一区域范围的贸易中心、金融中心、交通运输中心和信息中心。然而在按行政办法组织经济活动的计划经济体制条件下，城市所发挥的主要是工业生产基地的功能；城市的经济活动有时只限于为本城市服务，辐射面小。与此同时，按行政方法组织经济活动，人为地阻断了经济活动的自然联系，形成困扰我们多年的城乡分割、市县分割、乡乡分割、城城分割，这些人为的分割严重制约了经济活力。
　　
　　3、区域一体化和城市网络化。改革开放以来，随着交通通迅发展和市场机制的逐步完善，我国区域一体化程度有了长足的发展。然而，由于我国各级行政区域之间仍然壁垒高筑，各自为政，在此情形下，企业往往倾向于分散在各级小区域内自我发展。这严重抑制了人口和产业的集聚，不利于城市化和区域经济发展。因此，为了促进城市化和区域经济协同发展，必须大力促进区域一体化和城市网络化。网络型城市比同等规模中心城市享受更大的多样性和创造性，更少的交通堵塞和更多的自由空间。这种创新空间是未来城市空间组织的方向。
　　
　　4、城市服务功能。中心城市的服务功能不强，

是城市功能转变缓慢的缘故。主要有以下三个方面原因：一是城乡二元体制的阻隔。服务业的发展，在很大程度上是以制造业为服务对象的，但我们制造业的发展却没能反过来促进服务业的发展。二是发展空间的制约。由于区划调整滞后，县域经济发展壮大后出现了中心城市周边群雄并起的“诸侯经济”，各个县域以自己为中心，盲目追求“大而全、小而全”，人为造成资源浪费、重复建设，区域间无法有效分工合作，阻碍了城市功能配置，致使城市中的人流、物流和信息流规模过小，客观上制约了城市第三产业的发展。三是政策引导的乏力。对于中心城市在产业政策和产业布局上很不明晰。由于缺乏政策支持和扶持，使服务业的发展一直处于自发状态，商贸流通领域中的连锁、代理、配送等新型流通业态的发展速度不快，服务业引进外资缺乏大的手笔。
　　
　　三、加快中心城市发展战略选择
　　
　　1、坚持合力建城。进一步拓展中心城市规模。盐城市围绕到2010年市区建成区面积增加到126平方公里、人口140万的目标，应统一规划布局，加快片区建设，进一步扩大市区规模。一是优化市域城镇布局。坚持走组团式中心城市发展道路。加快构建城市群框架，加强城市间的分工协作和优势互补，增强中心城市的辐射带动作用，尽快形成以市区百万人口大城市为中心，以县城等中等城市为支撑，以重点中心镇为节点的半小时都市圈。二是加快六大片区建设步伐。推进城南片区发展成为盐城市集居住和行政、文化、教育功能于一体的中心区域；加强城西片区疏解城中人口能力；进一步提升城西片区环境质量；提高西南片区的工业经济发展水平；把城北片区打造成为区域性物流中心；将河东片区建成东部沿海现代汽车城的核心区域，形成六个片区竞相发展、齐头并进的格局。三是完善区域基础设施体系。充分发挥盐城区域性中心城市作用，强化与县(市)城的联系，加快构建县(市)城与中心城市、县(市)城之间、县(市)城与重点中心镇之间的快速交通网络，促进区域基础设施的共建共享，尽快拉开现代化大城市的发展框架，基本形成适应百万人口大城市建设所需要的基础设施体系。
　　
　　2、坚持重抓配套，进一步完善中心城市功能。坚持基础设施先行，突出公用事业建设，实现中心城市基础设施的公建共享，支持和促进盐城市经济社会加快科学发展。一是继续优化城市骨干道路网络。加快实施城市交通畅通工程，构建城市快速交通路网，逐步形成“内部成网、外部成环、节点畅通”的道路网络系统。二是加快推进区域供水。改造完善市区的供水管网，建成通榆河第二取水口，保障市区饮用水安全；完善污水收集管网，实行强制性统一、集中排污，对串场河的排水进行整治，尽快把通榆河建成市区的生态轴，把串场河建成市区的景观轴。三是加快旧城改造。坚持老城区改造完善和新城区拓展相衔接。在对老城区改造和路网完善的同时，兼顾到新老城区的连贯衔接，形成全城区的大路网。
　　
　　3、坚持水绿特色，进一步提升中心城市品位。进一步增强城市建设的精品意识，加快建设标志性地段和标志性建筑群，依靠精品树立开放城市形象，塑造城市品牌和特色。一是突破规划理念创特色。充分发挥规划的“龙头”作用，全面完成市区城市总体规划的新一轮修编工作，进一步修编完善城市分区规划、控制性详细规划和各类专业规划与建设规划，在规划的广度、深度和体现特色上下功夫。二是依托大项目创特色。确立城市建设“舍弃观”，充分体现大魄力和大手笔，重点实施大项目的配套，做美做优周边环境，发展带动一大片。将景观园林与生产性园林结合起来，将大公园与街头绿地结合起来，将小区绿化与道路绿化结合起来，实现市区绿地系统与农田林网、风景林地、交通走廊隔离带的有效衔接，构筑完整有机的市域绿色生态圈，真正达到城在林中。三是塑造品牌创特色。大力推进园林城市、文明城市、卫生城市和环保模范城市“四城同创”，突出“湿地之都、水绿盐城”的城市特色建设目标，加快建设公园绿地、街头绿地和水景建设，凸显休闲、生态特色，凭借优美的自然景观、丰厚的文化积淀，努力建设“水绿盐城”，显现水乡特色风貌。建设中国海盐博物馆，整治完善新四军纪念馆及重建军部旧址，充分挖掘历史文化内涵，全面提升城市整体形象和品位。
　　
　　4、坚持经营城市，增强中心城市发展后劲。盐城市建市较迟，财政比较薄弱，城市建设投入不足是一个现实的矛盾，这就要求我们必须坚持科学发展观，牢固树立经营城市的理念，把经营的意识、经营的思想贯穿到城市规划、建设和管理的各个环节。一是进一步完善建设投融资体制。全面提升城市经营水平，准确把握城市建设规律和城市经营规律，认真落实国家投资体制改革方案，真正按照市场规律经营城市，逐步由资金导向型向功能导向型经营转变。建立科学合理的经营体制和机制，处理好城市资产所有者、经营者和监督者三者之间的关系。二是继续深化市政公用事业改革。按照产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理的要求，进一步开放、搞活市场，优化市政公用行业的投资体制、管理体制和运营体制，构建公平合理的价格形成机制，推行市政公用设施有偿服务与有偿使用。三是推进特许经营管理。切实转变政府管理方式，大力推进城乡供水、供气、供热、公共交通、污水处理和垃圾处理等市政公用事业特许经营管理制度，强化公用事业单位改制后的特许经营管理，建立服务质量标准和评价体系，健全企业服务质量监督和价格监控机制，提高市政公用设施使用，效率，确保市政公用设施和生产经营的安全高效运转。四是拓宽社会投资领域。大力发展中心城市资本市场，提供开放平等的行业准入制度，开辟新的投融资渠道，激活闲置社会资本。鼓励和引导外资、民资和社会资本投向大市区基础设施、生态环境、公用事业和社会服务业等。进一步完善政府投资建筑工程管理体制，积极培育项目管理、代建制市场。政府要按照建立公共财政体制的要求，统筹安排各项资金，调整优化支出结构，不断加大对中心城市建设的投入，尤其要加大对非经营性基础设施的建设和维护的入。
　　
　　[责任编辑：荷　叶]

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