科学构建城市灾害管理新机制

来源:用户上传      作者: 陈柳钦

　　当前，我国城市灾害发生频率大幅度增加，已经进入灾害高发期一方面．在全球气候变暖的背景下，极端天气气候事件发生的几率进一步增大。降水分布不均衡、气温异常变化等因素导致的洪涝、干旱、高温热浪、低温雨雪冰冻、火灾等灾害出现的几率增大，出现超强台风、强台风以及风暴潮等灾害的可能性加大，局部强降雨引发的山洪、滑坡和泥石流等地质灾害对城市的威胁日益加大，防范任务更加繁重。另一方面，人为致灾事件也大幅增加。根据灾害发生规律，一个国家和地区进入经济高速增长时期，灾害发生及造成损失的增长速度将高于国民经济的增长速度。目前，我国城市灾害管理中主要有四大典型模式：“整合条块关系强化属地管理”的北京模式、“多元协调管理机构与应急响应机构相对接”的上海模式、“依托公安部门建立社会联动机制”的广州模式、“建立直属市委市政府领导的应急处置事业单位”的南宁模式。在我国的传统管理中，城市灾害应急管理属于非常态事件，实行党政双重领导制，存在很多弊端，京沪穗邕的四大灾害应急管理模式突破了以往的陈旧机制，体现了我国大城市灾害应急管理的现状，是对城市灾害应急管理的有益探索，但与发达国家完善的机制相比较还有不少的欠缺。因此，探讨科学构建城市灾害管理新机制有着十分重要的意义。
　　
　　一、树立城市危机意识，实现灾害管理理念的全方位转型
　　 树立城市危机意识，是民本思想和人本思想的体现，是城市政府具有保护居民公共安全责任感的体现。凡事预则立，不预则废。只有树立城市危机意识，才能把城市居民的生命和财产的安全当作头等大事来抓；才能居安思危，对城市灾害保持高度的敏感性，清醒认识城市灾害的破坏性，从可持续发展战略的高度及时制定、调整、更新应对城市灾害的计划。只有树立城市危机意识，认真贯彻落实科学的发展观，才能精心设计，建立起具有预防功能、应急功能和修复功能的城市灾害管理体系，把非常态的城市灾害纳入政府的常态管理中去，把完善城市灾害应急管理体系纳入发展规划中去，做到对城市灾害先知先觉，有备无患。
　　
　　二、成立一元化的城市灾害综合管理机构
　　当前，城市灾害管理主要以部门为界实施管理。对于一些规模大、范围广的灾害，仅仅依靠某一部门进行处置则显得极为不足，需要集中跨部门、跨地区不同部门的专业优势，尤其是在统一指挥调度方面，各部门、各地区之间的相互协调指挥。世界上防灾领域的发达国家相继成立了灾害综合管理机构。如美国的联邦紧急事务管理局，日本的中央防灾会议，俄罗斯的紧急事务部，澳大利亚的联邦紧急事务管理局等。尽管这些国家的灾害综合管理机构名称各异，功能也未必相同，但都力求通过组织与功能的整合、重组，实现各级政府灾害管理的联系与整合。我国应当吸取国外灾害综合管理的经验教训，把健全城市灾害组织管理机构作为我国城市灾害管理的重要基础工作。整合国家各部委的抗灾救灾机构及其职能，结合我国国情建立常设的国家城市灾害综合管理的专门机构，各省、直辖市、自治区以及所属的市、县设立相应的机构，形成纵向的各级领导机构，综合管理各种城市灾害。只有建立国家城市灾害综合管理的专门机构，才能整合所涉及部门的职能，整合灾害管理的各个环节，从而使经费集中使用，数据充分共享，城市防灾减灾活动更加系统的进行。
　　
　　 三、加强城市灾害管理法制建设
　　 在城市灾害管理中必须有明确的法律基础，法律的保障是城市灾害管理体系有效运行的前提，也是城市可持续发展的法律保证。我们要迅速开展城市灾害管理的立法研究，完善《突发事件应对法》，构建我国应对和处理城市灾害事件的法律、法规体系，强化政府的职能作用，明确责任，规范政府行为，将防灾、减灾的一切行为纳入法治轨道，包括信息报告、预防、控制、救助、税收等方面，做到依法行事。这是强化城市灾害管理能力建设的根本措施。从我国的实际情况来看，城市灾害管理的法律体系应对包括国家层次的灾害管理基本法、部门层次的灾害管理行政法以及地方性的灾害管理法规和条例三个层次。当务之急，迫切需要制定综合性、基础性的“灾害管理基本法”，并以此作为建立其他防灾减灾法规的基础和指导减灾活动的纲领。一旦发生重大灾害事件，政府就可依据“灾害管理基本法”采取应急措施，发挥综合救灾的优势，整合和利用各种资源，从而有效的组织救灾工作，把灾害造成的损失减到最低。
　　
　　 四、建立科学的城市灾害预警系统
　　 “凡事预则立，不预则废”。在当前的科学技术水平下，灾害虽不能通过预防来规避其发生，但建立灾前预警机制是有效减少损失的关键。“有预见的政府作两件根本性的事情。它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；他们在做出决定时，尽一切可能考虑到未来。” 这是因为及时、准确的预警能够在灾害发生之前向社会公众发布灾情信息，从而及早消除灾害隐患，尽可能的减少灾害损失。灾害预警是指以先进的信息技术平台，通过预测和仿真等技术对灾害态势进行有效的动态监测，做出前瞻性分析和判断，及时评估各种灾害的危险程度，并给出参考性对策建议，提高政府应急管理的科学性和高效性。建立科学合理的城市灾害预警系统，可以至少实现两大目的：一是及时收集和发现灾害信息，对收集到的信息进行快速分析处理，然后根据科学的信息判断标准和信息确认程序对灾害爆发的可能性作出准确的预测和判断；二是及时向公众发布灾害可能爆发或即将爆发的信息，以引起有关人员或全社会的警惕。
　　我国的许多城市长期以来对灾害重救轻防，以致在减灾的物质和人力资源投入上出现不协调的局面。从近些年的实际情况看，许多城市的灾害监测和预警预报能力已经不能适应危机处置工作进一步发展的需要，监测手段、预测预报的准确度都有待增强和提高，某些新灾种的监测预报还是空白，即灾害的预防环节亟待加强。对于能够比较准确预测预报的自然灾害，预防环节带来的效益很大。而在人为灾害的减灾工作中，预防就更为重要。像火灾、交通事故、化学事故等，绝大部分都可以通过技术和管理途径使其发生频率大大降低，在一定范围内可以完全避免。对于不可避免的那部分，由于这些人为灾害的危害机制十分清楚，也完全可以通过周密的准备工作在救援过程中将其危害降到尽可能低的程度。所以，灾害的预防在整个危机管理中居于十分重要的地位。
　　
　　 五、建立合理的城市灾害教育体系
　　 近几年来的一些重大城市灾害应急事件，如2003年重庆“l2?23”特大井喷事故、2004年北京密云游园踩踏事件、2004年吉林中百商厦特大火灾的教训告诉我们：如果事故现场周围的群众具有起码的自救、互救知识，绝大部分人的伤亡都是可以避免的。再比如，南方雪灾事件中社会整体警觉性不够灵敏，受灾民众的心理承受能力、自救意识和能力都明显不足，这是我国突发事件管理中存在的一个重要问题。反观西方发达国家经常搞一些应对自然灾害的演习和应急预案的演练，一方面能够提高公共体系在极端环境下的应变和处置能力；另一方面能够提高全民的防灾意识和应对知识。因此，各级政府既要把灾害管理教育纳入国民教育体系开展应对重大突发事件的培训，广泛宣传相关法律法规和应急预案，尤其是预防、避险、自救、互救、减灾等知识，提高自救、互救能力。城市灾害教育不能只针对在校学生，更不能流于形式，而是要建立公共灾害教育体系，面向全社会开展灾害教育。要设立城市灾害管理的专门教育机构，提供专业训练，培养专业人才。选择条件适当的院校开设灾害管理专业，加紧创办灾害管理学院。做好全民性的灾害应对常识教育和常规演练，提高群众应对灾变的心理素质和实际能力，为城市灾害管理提供专业人力资源和群众基础。

　　
　　 六、建构城市灾害应急能力评价体系
　　 城市灾害应急能力在很大程度上取决于该城市的自然状况与成灾条件下的人民与体制的能力,具体说，应急能力指的是一个城市在人力、科技、组织、机构和资源等方面防灾减灾能力的培养与增强。应急能力建设的基本目标是提高城市对发展模式与防灾减灾政策进行评价、选择的能力，这个提高能力的过程取决于该城市的政府和人民是否对灾害约束与发展需求之间的关系有正确认识和决策。城市灾害应急能力，是一个涵盖自然要素与社会要素、硬件条件与软件条件、人力资源与体制资源、工程能力与组织能力等多方面要素的复合概念，是现代城市综合发展能力的重要体现。
　　 目前我国城市灾害应急能力普遍较为薄弱，且很多城市都还没有注重对城市灾害应急能力评价体系的建设，想从根本上解决城市灾害应急能力的薄弱问题，目前急需的就是要制定出一套科学、规范、合理、高效、系统的城市灾害应急能力评价体系作为行动的基础，具体内容应包括：第一，城市灾害危险性评价指标集。我们选择的评价内容：地震灾害危险性评价；台风危险性评价；洪灾危险性评价；火灾危险性评价；矿山灾害危险性评价；技术灾害的危险性评价以及历史上曾经发生过的大规模自然灾害和技术灾害。第二，城市易损性评价指标集。易损性评价指标包括：城市行政级别分类；城市人口密度；城市经济密度；城市交通运输状况；城市通信状况；城市的供水系统状况；城市的供电系统状况；城市的供气系统状况等。第三，城市灾害应急管理能力的评价指标集。根据国内外城市灾害管理的经验，城市灾害应急管理能力的内容大致包括六个方面，即灾害预测与预警能力、社会控制效能、居民行为反应能力、工程防御能力、灾害救援能力和资源保障能力。实施城市灾害应急评价活动是一项涉及面广、操作性很强的工作，要摒弃以往各个单灾种应急评价研究中的不足，确保通过评价实现城市灾害应急能力的全面提升。评价是手段，开发建设才是目的，城市灾害应急管理能力的评价模型只要将评价功能与开发建设功能有机结合在一起，才能真正发挥强化城市应急管理能力的作用。
　　
　　 七、构建城市灾害管理的社会整体联动机制
　　 城市灾害管理是一个系统工程，需要各职能部门协同配合和共同努力。实施城市灾害管理联动机制应从加强政府各灾害管理主体之间的联动、政府与市民及民间组织之间的联动、政府与媒体以及与灾害管理研究机构的联系等几个方面入手，达到协调一致、动态管理、化危为机的目的。（1）构建政府各灾害管理主体之间的联动机制。一是，组建统一的城市灾害管理专门机构；二是，城市灾害应实行属地化管理；三是，加强与其他城市的交流与合作。（2）构建政府与非政府组织组织（NGO)之间的灾害管理联动机制。城市是非政府组织的主要所在地，城市中非政府组织数量繁多，类型多样，蕴涵着大量丰富的应急资源，并且非政府组织作为一种社会自治组织，其组织结构灵活，具有独立的决策与行为能力，在城市灾害发生时能迅速及时地做出反应，协助政府广泛调动社会力量，快速有效地共同应对灾害，弥补政府行为的不足。具体来看，非政府组织作为城市灾害管理的独特力量，在灾害信息传播、弥补政府应急资源的不足、协助政府部门应急行动以及联络各地区进行协同应急方面发挥着重要作用。因此，我们应加强非政府组织建设，要调动民间力量完善城市灾害的管理结构，整合政府与非政府组织的资源和力量，加强两者之间的合作与协调，促使其在维护社会稳定中发挥更大的作用。（3）政府与媒体之间应实现灾害管理的良性互动。政府和媒体的联合互动，不仅可以使政府及时准确地掌握信息，增加管理的透明度，稳定局势，还可以树立政府在市民中的威信与良好形象。（4）要加强政府与灾害管理研究力量的交流与合作。有效地应对城市灾害需要依靠科学，需要科学的理论指导和科研人员的辛勤劳动，因此，城市政府必须加强与城市灾害管理研究力量的交流与合作。
　　
　　 八、构造“社区为根”的城市灾害管理基层网络
　　 社区具有自我管理、自我教育、自我完善的特征。社区是组成现代城市的基本社会群众组织，一个城市在遭受灾害侵袭时，社区居民不但是灾害的直接受体，同时也是抗击灾害的主体。社区是实施城市灾害管理实务的组织细胞，是城市灾害应急管理工作真正落到实处的支点。2001年国际减灾日的行动口号是“发展以社区为核心的减灾战略”，就是依靠社区组织，在政府和非政府组织的帮助下，动员所有居民参与社区防灾减灾建设，完善城乡社区灾害应急预案，组织社区居民演练。
　　 我国在制定社区防灾预案、建立社区层次的应急反应队伍等方面和国外相比还有很大差距。因此，应在国家综合性的灾害管理战略指导下，因地制宜，构筑起邻里守望相助、社区常备不懈的基层防控网络。灾害管理工作在社区大有作为，大中城市应着力加强社区建设，把有关工作放在重要位置。一是构建家庭防灾减灾单元；二是完善邻里救援的社区支持框架；三是发展非政府的民间社会组织自助系统；四是形成社区安全文化宣教模式和自救、互救实战演习，准备于日常，防患于未然。我们应当从编制社区的应急预案，社区的应急自救、社区避难和组建社区志愿者组织等方面入手，迅速提高社区应对灾害的能力。
　　 （作者单位：天津社会科学院城市经济研究所）

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