气象局科学预算管理体系构建研究

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　　 摘要：气象局作为公共服务部门，承担了大量基础建设任务、资产购置业务等。文章从四方面进行研究，设计了气象局预算编制执行体系、总体预算编制方法、预算执行管理和预算绩效评估。旨在为气象部门构建科学合理的预算体系提供决策参考。
　　 关键词：气象局;预算管理;预算编制;预算考核;预算绩效
　　 一、气象局的科学预算编制执行体系
　　 财政改革步伐的加快，作为公益事业部门（如气象局）如何编制科学合理的预算体系成为一个现实的重要问题。气象局应通过建立健全科学的预算管理制度，加强对预算资金的使用管理，避免国有资产的流失，提高资金使用效率。因此，气象局预算编制应该遵循以下程序。
　　 （一）编制原则
　　 气象局编制预算，一要以党和国家相关法律法规规定为编制依据;二要结合本地区经济发展情况，做到收支平衡;三要遵循完整性原则，做到不遗漏;四要遵循真实性原则，所有预算支出项目必须依据真实资料进行测算，不得估算;五要遵循统一性原则，按照提的科目进行编制;六要遵循年度原则，按照年度编制预算。
　　 （二）编制方法
　　 气象局在编制预算是需要根据本单位需要，合理配置资源，进行科学编制。首先，理清本单位实际各项资源情况，在清算和核查的基础上编制出本年度预算需要;其次，根据本年度各项工作实际需要和重要程度，计算出本单位预算需要额，核定出各项工作所需占用的资金总额。在整个编制过程中，需要综合考虑资金的使用效率和效果，根据规章制度实行经费问责制，充分考虑资金使用效率和使用效果。
　　 （三）编制流程
　　 1. 制定预算前的准备阶段
　　 这一阶段主要是确定谁提出预算目标？根据什么提出预算目标？提出什么预算目标？
　　 2. 预算草案的编制
　　 （1）确定气象局收支标准等各项具体指标。根据相关制度文件测算出各项目实际需要的资金额度，结合具体项目的收支需要和进度安排，确定收支标准。
　　 （2）加强气象局内部各部门间的协作。结合气象局的实际，就是要加强财务部门和实际业务部门之间的沟通，由财务部门对预算编制的技术事项进行把关，由业务部门对预算编制的内容事项进行把关，业务部门要结合本部门项目实际资金需求提出资金预算，同时考虑市场等一系列不确定因素，确保项目资金预算具有一定的弹性，避免预算资金过多或过少，尽量使项目预算资金接近实际需求，避免项目资金出现过大缺口。因此，实际业务部门必须与财务部门紧密协作才能使预算尽可能符合实际需求，这也是全面预算管理的基本要求。
　　 （3）划分工作权限。按照预算编制中的部门预算和专项预算的内容不同，划分预算编制和管理中不同的工作职责和工作权限，并按照权限确定具体部门和工作岗位的职责要求。
　　 3. 预算方案审批
　　 （1）气象局应在上年度预算执行考核的基础上，结合本年度业务发展实际情况，合理调整增减项目，提出科学合理的编制方案上报气象局财务主管领导审议批准后上报上级主管部门。
　　 （2）上级主管部门审核通过后，下达预算控制数，核算具体财政资金指标下达给气象局。
　　 （3）气象局收到下达的财政资金预算指标后，遵循预算编制原则重新编制新的预算方案上报主管部门。
　　 （4）上级主管部门再次对气象局上报的预算方案进行复核，通过后，在规定的工作日内给予批复，经过批复的预算即为气象局的正式预算，也是气象局预算执行的依据。
　　 4. 预算执行和调整
　　 （1）预算到位后，气象局相关部门需要对各项预算资金的收支进行监督，确保各项预算收入及时、足额到位。
　　 （2）完全按照编制预算时的预算额度按照项目进度和相关制度支出。
　　 （3）履行预算调整的法定程序。预算调整发生主要有两大条件，一是事业任务进行了调整;二是外部不可控环境发生了变化。预算进行调整时，必须经过充分调查和论证，有足够充分的证据才可以依法定程序进行调整。调整预算的方式包括调剂预算科目和追加或抵减预算指标两种。
　　 5. 预算监督和评价
　　 （1）预算项目的执行单位要提交本单位事业发展的情况报告。
　　 （2）预算管理单位（气象局财务部门）要提交预算执行情况的决算报告。
　　 （3）审计监督部门要提供该单位的预、决算审计报告。
　　 （4）按预算绩效评价管理制度，对预算执行和调整的实际情况进行分析和评价。
　　 二、气象局的总体预算编制
　　 （一）成立气象局预算编审委员会
　　 气象局成立以局长为首、由财会部门和业务部门参加的预算编审委员会。按照全面预算管理的核心思想——“全员、全程、全额”的全面思想组建预算委员会。同时，应建立相应的工作规章和制度，来明确预算编审委员会的分工和职责，确保分工明确，职责清晰。预算编制要综合考虑各方面的因素，以上一年度的实际情况为基础，以对未来的发展预测为依据，制定气象局年度预算的总体目标。
　　 （二）气象局预算编制前的准备工作
　　 清查登记气象局内部各项资产，理清债权债务关系，核实资金收支渠道和金额，在对具体的财务资源认真掌握的基础上，做到账实相符、账账相符。
　　 统计人员编制、實际人数和资金支出情况，分别登记造册，仔细核对。
　　 清产核资结果如实报告，按国家有关规定和清产核资政策，对实际资产清查中出现的资产盘盈盘亏、资产损失等问题，经申报和核实后进行账务处理。
　　 建立和完善各项预算管理制度，形成预算编制、执行、监督和评估的科学管理制度体系，使预算管理工作有章可循，有据可依。
　　 （三）编制收入预算 　　 1. 做到专款专用
　　 财政拨款只能用于气象局开展正常业务活动的消耗性支出上;对于基本建设拨款，只能用于固定资产新建、改扩建工程，不能挪作他用。
　　 2. 不同补助收入分类管理，严格区分财政补助收入和上级补助收入
　　 （1）明确经常性与临时性财政拨付收入的具体项目，确定各部门的收入拨付管理责任人。
　　 （2）要尽可能地将经常性和临时性财政拨付收入体现到预算中来。
　　 （四）编制支出预算
　　 1. 基本经费
　　 主要包括气象局人员经费和公用经费。这部分经费是气象局正常运行的基本保障资金。具体包括在职职工人员经费、离退休费用等刚性支出，日常科研、行政、后勤等各项事业的开展所必需的财务开支。
　　 2. 专项经费
　　 主要包括气象局专项工程项目经费和专项工作任务经费。这类经费需要根据项目实际工作进度进行科学预算，特别是跨年度的项目，更需要进行合理的预算，确保项目顺利推进。
　　 （五）编制预算说明书
　　 预算编制完成后，需要经过气象局财务部门汇总审核，经过反复论证和复核，确保无误后，形成气象局最终年度预算建议数。这些工作完成后，还需要撰写详细的预算编制说明数，需要说明根据什么依据编制的此预算。
　　 三、气象局的预算执行管理
　　 （一）建立预算管理机构
　　 为了保证预算的有效执行，必须建立日常预算执行的监督管理机构，可由各部门人员共同组成预算执行管理工作组，并制定相应的工作流程和管理办法。按照可变即可控的原则和权、责、利对等的原则，合理确定部门和个人在预算执行中的权利和责任。要建立预算执行岗位责任制，在对预算层层分解执行的工作过程中，明确具体责任，将由预算执行过程中出现的偏差引发的责任具体落实到个人。
　　 （二）严格执行预算安排
　　 气象局各项支出必须按照预算合理支出，不得挪用公用经费，做到专款专用。在执行预算的过程中，需要严格遵循项目进度支出经费，避免脱节，确保各项工作目标的实现和各项工作的有序进行。年度预算层层细化分解到各个部门后，各部门还需要做好资金使用的把控工作，将责任落实到人，由分管负责人或领导对各项专项业务经费进行考核。
　　 （三）完善预算管理制度
　　 1. 建立和制定组织管理制度
　　 对预算管理工作组的岗位职责、工作目标、工作流程、考核办法等相关工作内容进行明确。
　　 2. 建立和制定内部监督管理制度
　　 通过监督制度的建立，让财务部门、职能部门和业务部门共同参与进来，强化资金使用的监督工作，确保预算资金全方位、全过程、多角度受到监督，提高资金使用效率，避免出现挪用。
　　 3. 制定预算执行考核办法和标准
　　 建立合理的奖惩制度，不仅从总额对项目支出加以控制，而且还要每一个费用明细加以细化控制，确保资金使用透明度。同时，通过奖惩机制，对于预算执行好的部门给予奖励，对于执行差的部门进行处罚。
　　 （四）预算执行动态调整
　　 由于不可控因素的影响，预算不可避免会出现偏差，只有进行必要的动态调整，才能保证预算的科学性、严肃性与可操作性。预算调整必须进行详细的调查和核实，取得详实证据后，按照严格的审批程序，才能啟动调整审程序。预算调整的程序主要如下：首先，执行单位提出预算调整申请，并说明理由，提出详细的调整方案;其次，预算管理部门接到申请后，派出工作组详细调查核实，确认资料真实可靠，确实需要调整，提出审核意见后包上级部门审批。
　　 （五）加强财政监督管理
　　 经过“两上两下”（即两次上报和两次下达）的过程后，再根据各自责任中心细化分解任务，强化预算执行过程中的监督管理。因此，预算控制是预算编制的重要保障，预算计划编制的再好，没有严格的预算控制，预算计划也很难执行。通过科学合理的预算控制机制，及时发现问题、解决问题，并及时分析出现问题的原因，及时纠偏，采用全方位、全程、多角度的监督，实现立体化的控制，确保预算控制的有效性。
　　 因此，强化预算领导小组的功能，对预算各环节进行监督和控制是确保预算管理体系有效运行的基本保障。为了保障预算管理体系有效运行，就必须建立科学合理的考核体系、奖惩体系、监督体系等，各级预算部门实现自我监督、相互监督，激励和约束并重，达到“人本管理”的境界。
　　 （六）动用指标工具监测
　　 1. 经费超支或节支情况
　　 适时运用动态指标检测经费使用情况，及时纠偏。经费超支或节支数=本年实际支出数-本年预算支出数。这一动态指标用于检测预算和实际支出情况的偏差，这个数值大于0即超支;小于0即节支。
　　 2. 支出预算完成情况
　　 当然，预算执行情况不能简单的用超支和节支来衡量，还需要结合项目实际完成情况和进度来综合考量，确保资金支出进度和项目完成进度相吻合。只有这样的预算管理才是科学合理的。因此，在实际管理过程中，需要具体问题具体分析，不能为了节约经费而不顾工程进度，也不能为了加快工程进度，盲目超支，影响全局工作。
　　 （七）分析因素反馈优化
　　 要注意加强对收支预算完成情况的因素分析工作。预算执行情况包括诸多方面，对于每一个支出项目都需要仔细分析，逐项分析测算影响因素的影响程度，找出可能影响支出预算的影响因素，找出对结果影响最大的影响因素，及时做好预案，以便及时采取相应的措施，避免相应情况的再次出现。
　　 四、气象局的预算绩效评估
　　 预算执行终止后，要分析预算从编制到执行整个过程中发生的问题，预算与实际情况不相符的，要详细调查原因，各责任中心要对考核结果承担责任，并根据实际情况进行下一轮的预算编制工作;对预算工作合理、高效完成的部门，应当给予相应的激励，使责权利真正有机地对等起来，以利提高该部门在以后预算执行工作过程中的积极性和创造性。 　　 （一）预算考核的原则
　　 1. 总体优化原则
　　 预算管理的核心是调动整体的积极性，要把预算责任的利益相关者都调动起来，共同参与到预算管理中来。因此，预算考核标准要制定的科学合理，预算考评要符合单位总体目标，将个人目标和单位目标相结合，个人目标实现了单位目标同时实现。
　　 2. 激励与约束相结合的原则
　　 预算的绩效评估必须做到奖惩结合才能确保预算顺利执行，因此，未来确保各项指标顺利完成，必须进行目标管理，进行量化考核，奖优罚劣。
　　 3. 分级考评原则
　　 预算考评是一个系统工程，预算考核的指标和预算目標相结合，逐层考核，层层深入，将权利和责任相结合，逐层下放考核权限，确保考核的公平性。
　　 4. 公平、公开原则
　　 考核的目的是保证预算目标的顺利实现，公平合理的考核标准是确保预算考核透明化的前提，因此，预算考核贯彻落实好公平公开原则，防止暗箱操作。
　　 （二）预算考核的方法
　　 1. 因素分析法。在进行考核的过程中，必须综合考虑主客观因素，并且确定其影响程度。
　　 2. 综合记分等级评价法。这种考核方法需要根据考核内容在指标体系中的重要程度，确定一个权重，各类因素通过加权的方法计算出考核分数。
　　 （三）预算考核的内容
　　 财政部门主要考核预算收支落实情况，除此之外，还要考核预算经费支出绩效情况。因此，气象局应该结合本单位实际建立项目支出责任制和问责机制，实施绩效考核，强化各个环节责任落实到人，确保预算各项指标顺利完成。
　　 （四）预算考核的指标
　　 提高资金使用效益是预算管理的主要目标。因此，在进行财务预算考核时，必须着重从经济效益和社会效益两个方面对预算投入的效益进行考核与分析。但就气象局而言，绝大多数支出的经济效益都不好测量，应以社会效益的评估作为考核的主要内容。社会效益的考核形式可以采取多种形式，如气象监测仪器设施投入对提高预报准确率的影响程度、计算机投入对提高服务质量的影响程度等，都可以对社会效益进行分析考核。
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　　 （作者单位：青海省气象局财务核算中心）
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