让农民不再看病难
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作者: 周舒艺
当前，在推进社会主义新农村建设进程中，一个不容回避的难点就是农民的看病难问题。高邮市从最初实行“大病合作医疗”到现在实行新型农村合作医疗，经过20年的不断改进，农村合作医疗操作规范，体系成熟，较好的解决了农民看病难这一难题，促进了社会主义新农村建设及和谐社会的构建，具有启发意义。
高邮市从上世纪80年代就开始了以大病统筹为主的农村合作医疗的实践，20年来一直没有中断。该市农村合作医疗的发展主要经历了这样几个阶段：一是以乡统筹、大病合作医疗阶段(1987-2002年)。1987年，高邮市在原武宁乡和司徒乡进行“以乡统筹、大病合作医疗”制度的首批试点，经费的筹资标准每人每年1元，经费专款专用，主要是及时为参保农民报销医疗费用。从1987-2002年的16年间，筹资标准从1元增加到8元。二是市级农村大病救助阶段(2002年)。针对传统合作医疗筹资水平低、抗风险能力偏弱等弊端，2002年，高邮市根据农村实际情况，在推行乡镇大病合作医疗制度的基础上，设立“市级农村大额医药费用救助基金”60万元，对患重病、大病的农民，在乡镇报销的同时，实施市级救助。三是新型农村合作医疗阶段(2003年以来)。这是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。与旧的合作医疗相比，主要有这样几个变化：统筹方式变化，由以乡为单位变为以县为单位；政府投入增加，改变了过去完全由农民自助的情况；筹资标准提高，由2002年的8元／人增加为2003年的12元／人；报销比例也大幅提高。
经过20年来的探索和实践，高邮市新型农村合作医疗已经形成和建立起一套完善的体系。第一，完善的组织管理体系。市卫生局、各乡镇均设合管办(合作医疗管理办公室)，并配有电脑、计算机网络管理。第二，完善的医疗服务体系。确定定点服务的医疗机构(如乡卫生院、村卫生站等)，实行新型农村合作医疗定点服务机构准入和年度考核制度，统一用药目录、专用处方和票据，规范医疗行为，统一实施农村药品代购制度。第三，完善的资金筹集体系。明确新型农村合作医疗筹资标准、方式和要求，实行乡镇政府统一发动，委托农经部门统一代收，逐户签订缴费协议；及时足额解缴市基金财政专户，确保农民个人资金筹集工作规范、有序；及时申请省、市财政足额配套落实补助资金，确保各项资余足额、及时到位。第四，完善的制度运行体系。设立专项基金帐户，任何人无权挪用；合理分配基金，88％用于农民报销，6％给农民体检，6％作为风险储备；实行分段补助，不同的费用段报销比例不同，超出起报点以上费用越多，报销比例越高。第五，完善的基金兑付体系。2005年起实行“即时审核结报制”，农民就诊后就可即时报销，领取补助金，并且规定，农民花费医药费在5000元以下的，直接在所在乡镇合管办办理报销，减少农民的路途往返。第六，完善的监督约束体系。联合监察、审计、人大等部门成立新型农村合作医疗监督委员会，加强舆论监督，农民报销情况在乡、村公示。
高邮市实行农村合作医疗之所以能坚持20年不中断，关键是让农民群众真正从合作医疗中得到了实惠，激发了农民参保的积极性。20年来，高邮市从开始的大病合作医疗阶段，到后来的大病救助阶段，再到现在的新型合作医疗阶段，合作医疗始终作为农村医疗保健制度的一种形式，对防止农民因病致贫、因病返贫，弘扬互助共济的社会关系，发挥了重要作用。从1987-2002年，高邮市合作医疗参保率始终稳定在90％以上，全市共有11．8万人次受益，共报销社助医药费用2459余万元。2002年底，高邮市对救助对象进行统计和审核，全市共200名农民符合条件，得到了合作医疗补助，其中10人分别获得1万元。从2003年起实行新型农村合作医疗后，高邮市又进一步让利于农民，让农民享受更大的优惠。几年来，高邮不断调整补助政策，从2003年到2006年，起付线由800元降到400元，封顶线则由2万提到4万。而且，几乎是每年都在提高补助比例。适应不断变化的新形势，高邮市新出台的政策尽可能地吸引更多农民参合，让农民在更大程度上受益。比如新政策规定当年内未享受合作医疗基金补助的参合家庭成员，可享受一次免费体检，并建立健康档案；参加了体检的农民，如发现异常需进一步检查治疗，可以享受一定比例的优惠政策。这样一来，优惠政策普及全民，受到农民的普遍欢迎。2004年，高邮市对农民的免费常规性体检，还争取到了中国初级卫生保健基金会资助的上消化道疾病普查项目，有30余万农民接受了健康体检，10万人接受了上消化道疾病普查，确诊早期上消化道肿瘤61例。2005年，高邮合作医疗的覆盖率约为90％，参合人数48．29万，参合户174632户，筹资总额1690．19万，基金支出总额1064．07万，发票总额6140．7万，受益人数12334人，以人为单位受益率为2．6％，以户为单位受益率为7．1％，受益水平为17．3％。2003-2006年，全市共为59584名患病参合人员提供医疗费用补助4730．4万元，其中，1万元以上补偿的有274人次，5000以上补偿的有1104人次。
实施农村合作医疗20年来，特别是从2003年实施新型合作医疗以来，高邮市一直在不断探索、创新、完善，使合作医疗更加规范。2004年，高邮市卫生局投入40余万元建立计算机信息管理系统和合管办终端，配合省卫生厅开发并使用专用管理软件，实施计算机网络结报农民医疗费用，改变了人工操作带来的种种弊端。目前正在构建HIS(Hospital Information System)系统，通过网络，将所有的村卫生室、站联系起来，这种做法在周边地区是领先的。2005年，高邮市又率先启动“即时审核结报制”(即看即报)，农民看病结束后随时可以办理报销手续，当场领取补助金，提高了报销的及时性。资金筹集是合作医疗制度运行的关键，高邮市在资金筹集机制上不断创新。筹资政策上，明确到位，每年坚持由市政府农村工作办公室、物价局、财政局等有关涉农管理部门联合下发文件，明确合作医疗涉农收费的内容、标准、时间等；筹资方式上，灵活多样，以乡镇农经部门代收为主，村组干部、乡村医生入户收取等方式为辅；筹资要求上，规范有序，坚持农民自愿原则，逐户签订参合协议书，出具统一收费票据，发放合作医疗证；筹资时间上，逐步理顺，2005年起实行“预筹资滚动运行制”，解决“先投后保”问题，当年资金必须提前至上年年底前筹集到位。在管理上创新，实行新型农村合作医疗定点服务机构准入和年度考核制度，每年严格检查考核，医疗机构“合理检查、合理用药、合理收费”是考核重点。2006年，高邮市要求各定点服务机构执行补助范围外用药和治疗前向农民告知制度，控制补助范围外医疗费用的比例，确保农民充分受益。
高邮市20年的农村合作医疗之路，是在全国农村合作医疗办了停、停了办的大背景之下坚持下来的。实践表明，高邮市的做法，对于如何解决与其经济发展水平状况相似地区，特别是经济欠发达地区的农民因病致贫、因病返贫问题，有着普遍的指导意义，其经验值得总结。目前，高邮市实行农村合作医疗的做法得到了高度肯定，省卫生厅已推荐上报到国家卫生部，供总结、研究和推广。
(作者单位：中共扬州市委宣传部)
责任编辑：李克海
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