环境行政处罚适用“一事不再罚”原则探析
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[摘 要]因法律存在滞后性，加之环境生态要素的不稳定性和生态环境违法行为的复杂性等因素，导致环境行政处罚中必然会出现对“一事不再罚”的争议。基于环境执法合法合理的现实需要，在环境行政处罚罚款案件数量逐年增长的紧迫压力下，生态环境主管部门迫切希望“一事不再罚”原则能有一个统一标准。但由于环境要素复杂，对于环境违法行为如何认定为“一事”不能一刀切，而是应当从法律规定的构成要件、立法目的、法益保护、违法行为的间隔等方面进行认定。一般情况下，认定环境违法行为适用构成要件说，即以违法事实满足一次构成要件作为认定“一事”的依据，如遇特殊情况，则要结合具体案件进行分析，以简化环境执法的复杂问题。
[关键词]环境行政处罚;环境执法;违法构成要件;法益保护
一、引言
为减少人类活动对环境的不利影响，国家制定了系列法律法规来约束人们的破坏行为。但即使有严厉的法律制裁，人们在利益驱使下所采取的环境违法手段仍然五花八门、层出不穷，如不进行环评、停用环保设备、私设暗管、偷排等，直接适用的法律已经不能达到环境保护的立法目的了。在生态环境保护立法和法律适用中，存在着严重的法律滞后于社会发展的问题，因此需要对现有的法律规范作更细致的解读。如果没有统一的标准，不同的主体基于不同的角度对法律作出不同的解释，易造成执法者与相对人之间的“误解”，进而产生冲突。在司法和行政实践中，环境行政相对人以生态环境主管部门违反“一事不再罚”原则为由，提起环境行政诉讼的不在少数。相对人认为，同一种违法行为受到执法部门的多次处罚不符合法律规定，其合法权益受到侵犯。这种情况大多数是由于生态环境行政部门或行政相对人，对行政法“一事不再罚”原则中的“一事”认识有偏差，以及法律解释不清而引起的。在具体违法行为认定中存在理解歧义，导致行政部门执法过程中“一事再罚”或者行政相对人误认为违反了“一事不再罚”原则的情况发生。因此，本文意在通过解读行政法中“一事不再罚”原则，分析上述现象出现的原因，着重分析在环境行政执法过程中遇到不同表现形式的环境违法行为时，如何能合法、合目的地认定环境违法者的违法行为数量，进而明确环境执法中对“一事”的认定标准。
二、环境行政处罚中出现“一事不再罚”争议的必然性
在社会主义法制体系基本建成的背景下，环境保护立法工作也在不断完善，但环境保护的司法和执法过程仍然存在许多问题。其中，“一事不再罚”原则的适用一直是环境行政处罚执法中的争议所在，其产生原因主要有以下几点：
第一，法律自身的特点导致“一事不再罚”原则必然存在争议。法律存在滞后性，在适用过程中少不了对其进行解释与理解，环境执法在适用法律时也是如此。由于解释不可避免地带有主观色彩，这使得环境行政处罚中“一事不再罚”原则会因生态环境行政主管部门与环境行政相对人的不同价值判断而产生不同理解并得出不同結论。由此导致的结果可能是：在处理具体的环境违法行为时，如涉及“一事不再罚”原则，基于权利与责任的两个方面就会产生争议。
第二，生态环境和环境违法行为的特点导致对“一事”的认定产生歧义。生态环境具有不稳定性，而环境违法行为又十分复杂，往往导致生态环境主管部门和环境行政相对人对案件存在不同解读，引起争议。要规范生态环境秩序，行政处罚就成为生态环境主管部门在环境执法过程中必不可少的措施，同时也构成维护生态环境平衡强有力的手段，它以环境正义、秩序、效率和服务为价值追求，在中国环境法治进程中发挥着重要功能①。行政处罚作为一种以惩戒违法行为为目的、具有制裁性的具体行政行为，其依据必须是法定的，其适用也必须具有稳定性。在此前提下，行政处罚的合理运用成为行政执法实践中的一大难题。环境违法行为复杂多变，对生态环境主管部门适用法律的能力是一个巨大挑战。在现实生活中，常因生态环境行政主管部门或者行政相对人、相关人对环境行政处罚依据、违法行为认定解读不同，导致其环境行政处罚的合法性成为被行政相对人“攻击”的重灾区。
第三，司法审判和行政执法中行政处罚案件数量的飙升，导致难以避免地踩中“一事不再罚”的雷区。在逐年增加的环境处罚司法案件和行政案件中，多数以罚款作为惩治环境违法行为的主要手段。据中国裁判文书网的数据分析，在新的《环境保护法》颁布前后，以环境行政主管部门为被告的行政诉讼在2014年形成分界点：2014年以前平均一年为几件到几十件不等，2014年后年均案件数量达700件，并且呈逐年上升趋势。在占比较多的行政处罚案例中，案由或争议焦点多为违反“一事不再罚”原则。从生态环境部在《2017年度国家重点监控企业主要污染物排放严重超标和处罚情况》和《2018年第一季度主要污染物排放严重超标重点排污单位名单和处罚整改情况》中公布的数据看，国家对重点监控的排污单位的违法行为运用最多的处罚方式就是罚款，约占2017年度处罚案件的62.5%，占2018年第一季度处罚案件的66.4%。另据生态环境部在《法治政府建设工作总结》中公布的数据显示：2016年，全国共立案查处环境违法案件137836件，下达行政处罚决定124706份，罚款数额总计663270万元，分别比2015年增长34%、28%和56%;2017年，全国环保系统下达的环境行政处罚决定书数量同比上升86.5%，罚没款数额同比上升74.2%②，如下页图1、图2所示。法律的生命在于实施，生态环境主管部门加大了环境行政处罚的力度，提升了环境法的权威。但行政处罚案件中的罚款数额和案件数量的增加，暗藏了许多关联了“一事不再罚”原则的留点。
在环境执法实践中，生态环境主管部门亟需解决对环境违法行为“一事”的认定问题，必须有一个统一的标准，才能保证环境行政法体系的整体性。2018年7月，生态环境部给河北省环保厅的《关于环境行政处罚过程中有关问题的复函》，第一次明确了排污单位无证排放大气污染物和水污染物属于同一违法行为，应依据《大气污染防治法》或者《水污染防治法》进行处罚。这是多数生态环境主管部门在环境执法过程中都不可避免地会遇到的问题，也是各主管部门的共同疑惑。这一复函解决了各地方生态环境主管部门在环境执法过程中的困扰之一，而类似的困扰不仅存在于处理违法排污的过程中，还存在于处理有关环境影响评价、“三同时”等环境违法的案件里。 三、对环境行政处罚“一事”的认定及具体分析
“一事不再罚”原则是法理学上法的预见性在部门法中的体现与运用，要求法在实践中事先预见某一行为的法律后果。“一事不再罚”最早是在民事诉讼中依据“一事不再理”理论产生的。为提高诉讼效率、节约诉讼成本，民事诉讼法规定：如一个案件中的当事人、诉讼标的、诉讼请求均相同的，或者诉讼请求实际是反对前诉的判决结果的，均被认定为“一事”而不再受理该案件。之后，该规定逐步发展为宪法的基本内容，以“一事不再罚”原则出现在行政法上。作为规范行政处罚以实现行政法目的之规则，其理论基础通常被认为是借鉴了刑事审判中的“罪罚相当”（在刑事法律规定中体现为“罪刑相适应”），表现为“过罚相当”①。因此，行政处罚法中作为以防止重复处罚为目的，体现过罚相当的法律原则被解释为：对违法行为人的同一种违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次或者两次以上的行政处罚。这体现出法律在实践中对某一行为的法律后果的可预测性特征，以及其与“行政比例原则”的契合。《行政处罚法》第二十四条的规定，使得行政处罚在适用于实践时出现了外延与内涵并不十分明晰的问题，表现为对行政处罚中“一事”认定的非唯一确定性，并且对适用法规时的冲突没有提供恰当的适用规则，增加了认定是否为“一事”的事实复杂性。
理论界一直对“一事”存在不同的理解，主流观点包括违法行为说、违反法规范说和构成要件说三种。违法行为说认为，“一事”即同一违法行为，是行政相对人实施的某一违法行为，或是行政相对人的一个违法事实。违反法规范说认为，“一事”應当是同一法律规范，行政相对人的一个违法行为在触犯多个法律规范时只能选择其中一个依据且只能由一个行政机关予以处罚。构成要件说认为，要想“一事”成立，就要满足一次行为构成一件事实，而这一事实是具有法律意义的事实，是由人的能动性产生不利因素而需要承担法律后果的事件，是法律规范中规定的抽象行为在实际生活中的具体化。笔者认为，违法行为说对于“一事”的概念界定存在反复且模糊不清的情况，违反法规范说更加偏向解释“不再罚”的含义，而构成要件说则更合理且在实践运用中更具操作性，理由如下：
（一）一般情况下以违法行为的构成要件标准来认定“一事”
不同种类的行政处罚对“一事不再罚”原则的适用方式不同，这大多数由立法目的决定的。因此，对环境违法行为的判断，不能一味照搬其他行政处罚认定“一事”的标准。
任何相同或相似情况的判断标准都存在一个共通的特性，即不论是简单的还是复杂的环境违法行为，它们的客观具体情况都可能存在区别。但是在判断是否为“一件违法行为”时，应当有一个统一的认定标准。这就类似于数学中利用提取公因式法化繁为简一样，构成要件就是判断标准环境行政违法的“公因式”。还需注意的是，在生产生活领域中，当事人依其意志实施的各种违反环境法律法规产生违法后果的行为，并非都是能够产生受法律追究的环境违法行为。只有那些具备法律规定的构成要件的行为，才能产生法律予以相应追究的法律效力①。
环境行政法律责任是环境行政法律关系主体在违反环境法律规范或者不履行环境行政法律义务时应承担的不利后果。在行政法上，承担环境责任的主体包括行政主体及其工作人员和环境行政相对人。行政主体“法无授权不可为”，因此其行政法律责任构成要件十分明确，不合法即违法;而环境行政相对人违法的构成要件没有统一的标准。行政处罚是环境行政相对人在违法情况下需要承担的不利后果之一，其具体的构成要件包括：（1）须有被处以行政处罚的环境行政违法行为的存在（只要环境行政相对人的行为客观上违反了行政法律规范，即可推定实行该违法行为）;（2）主观上具有过错;（3）环境行政相对人必须要有相应的责任能力;（4）行为的危害后果（受损的法益）;（5）违法行为与危害后果之间存在因果关系②。例如，环境行政相对人为达到某一违法目的，其手段与结果构成形式不同的违法时，能否认定为“一事”？这种情况可称为牵连违法，即违法行为之间有手段与目的等牵连关系。按照“构成要件说”，存在两种或两种以上不同的违法行为，损害了不同的法益，造成了不同的危害后果，对此类情况倾向于按数个违法行为进行处罚。符合一个构成要件的为“一事”，符合两个构成要件的为“两事”，以此类推③，手段与结果应当分别进行处罚。
在实际操作中，认定“一事”还必须从具体情况出发，对照相关法律规定进行判断。而区分“一行为”与“数行为”则必须借助法律规范构成的理论，行为人每完成法律规范“假定”部分规定的行为一次，即属作出“一行为”④。
综上，“一事”的判定要求客观上要有环境违法行为或状态存在，并以此为前提，有责任能力的环境行政相对人实施了违反环境法律规范行为，存在主观上的过错，可能导致污染，造成环境破坏，影响正常的环境管理秩序。
（二）特殊情况下环境违法类型化问题解构
环境违法行为种类多样，且存在动态化的特点。对于违法内容相似但违法时间、考核时段不同的情况，有很多不稳定因素增加了环境执法及取证难度。为实现合法行政，环境行政主管部门在对行政相对人进行处罚时，把握好“一事不再罚”原则十分重要。笔者在此归纳了几个较为特殊的环境违法行为，以作分析。
类型一：环境行政相对人同时违反同一法律同一条款中的两项或两项以上禁止性规范的，能否认定为一事？此类型是对“一事不再罚”解释的“同一法律”依据提出疑问，即不同法律依据是否包括同一个条款中的不同项。按照构成要件说对此情形进行分析，笔者认为都不能认定为“一事”（即一个违法行为）。每个违法行为都有其独特的行为特征，这也是与其他违法行为进行区别的重要条件。同一事实构成一个违法行为，要求能且只能满足一个违法行为构成要件的特征。即使在同一法律条款中，对不同项的违反同样应当认定为违反数个法律规范[属不满足构成上述要件（1）的情况，存在被处以行政处罚的两种或两种以上不同违法行为的内容]，不能认定为一事，不受“一事不再罚”原则限制。 类型二：对于违法内容完全一致的持续或连续状态的环境违法，它可能是违法状态持续数日、数月甚至数年，或者是违法行为连续多次实施，如何判断①？基于一个违法事实，持续或者是连续的违法行为应当认定为一个整体，该整体在法律上应判断为一个违法行为②，因为这些行为在危害后果和因果关系之间具有同一性[见上述要件（4）（5）]。还需注意，环境执法机关作出处罚后，产生违法行为“持续状态”中断的法律后果后，需重新计算。
类型三：环保行政管理部门对违法行为作出罚款的行政处罚但没有下达整改决定时，环保部门未履行督促环境行政相对人进行整改的义务，处罚结束后相对人继续实施违法行为再被处以罚款，是否违反“一事不再罚”？这种情况与类型二有相似之处，即已经对违法行为进行处罚，但是由于环境执法失误，再次处以罚款就成为一事再罚了。此时，可以采取其他形式要求其停止违法行为，故此处的违法行为再次被查明时就不应当再给予罚款处罚。
类型四：一段时间内（两年内），在被处以行政处罚之前，环境行政相对人实施了一个违法行为，暂停实施后又恢复这一违法行为，但仅在后实施的违法行为被环境执法部门查处，此时是否应当认定为“一事”？在环境违法行为具有反复性且反复实施的状态下，一般来说应当认定为多个违法行为，因为在认定同一违法行为时，确定必须是一个独立的违法行为，此时的两组违法行为从头到尾是一个完整过程，相互之间具有独立性。但是，由于上一次违法行为已经过去，对证据的收集、违法情况的认定十分不利，而且多数时候前一个环境违法行为在事实上是存在过的，但尚未发现就被后一行为掩盖了（前后环境违法行为在性质上是相同的），现实中往往很难作出违法认定，从利于可操作的角度看，宜认定为“一事”。
四、“一事不再罚”原则在环境执法中的运用
“一事不再罚”原则表述较为简单，导致在一些具体实践中会产生很多适用的难点，排放污染物就是其中比较复杂的情况之一。在违反污染物排放的法律责任中，《环境保护税法》的适用给“一事不再罚”原则的解释带来新的挑战，下文以排污单位的排污行为为例，对该原则进行解释分析。
（一）偷排
偷排是指通过违法设置排污口、私设暗管等比较隐蔽的方式排放污染物的行为。各种偷排行为不仅直接违反了排污口规范化设置的法律要求，也违反了排污申报登记、污染防治设施正常运行的法律义务③。针对未经水行政主管部门或者流域管理机构审查同意，擅自在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口的违法行为，《水法》第六十七条规定：由政府水行政主管部门或者流域管理机构处以罚款处罚;而《水污染防治法》第八十四条对相同环境违法行为规定了由上述部门处以罚款、停产整治等行政处罚。这是排污单位实施了擅建排污口进行偷排的行为，且同时满足《水法》和《水污染防治法》偷排违法行为的构成要件的情况。两个法律规定出现交叉，不变的是处罚机关，不同的是处罚形式。此时应当依《水污染防治法》进行处罚，因这两部法律是由同一立法机关制定，适用新法优于旧法原则。
（二）无证排污与超标排污
《大气污染防治法》第九十九条规定了对无证排污和超标排放的处罚。在实践中，未办理排污许可证的单位排放污染物，可能还同时存在超标排放的情况。无证排污与超标排污被规定在同一法律条款中，且罚则相同。但是，应当认定无证排污与超标排污是不同的违法行为，因为基于构成要件分析，无证排污的违法行为要件是实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者，在应当办理排污许可证而没有办理排污无许可证的情况下排放污染物。超标排污的违法行为要件是排放的污染物超过国家规定的标准。因此，无证排污和超标排污不能认定为“一事”。基于法益保护的目的，二者违反的是不同的环境法益：无证排污违反的是排污许可管理制度，超标排污违反的是国家或地方污染物排放标准①。
（三）超标排放
超标排放也可能反复或重叠出现在排污过程中。一是在排污单位出现水污染物超标排放时，可能会同时出现几种污染物质的数量或浓度超标，其中任何一种污染物超标都构成违法行为。此时虽然多种污染物超标都能分别确立为违法行为，但基于环境违法行为的整体构成要件分析，依据行政比例原则，且出于违法行为人的同一主观态度，不应当按照几个违法行为进行多次处罚，从重处罚即可。二是排污单位在违法排污行为未被发现之前，在持续违法的时间内，有一段时间是A污染物质超标，另一段时间是B污染物超标。这种情况就不宜认定为是一个违法行为，不属于同种违法行为的持续，因为其客观上有改变违法内容的行为，应依法分别处罚。三是在一次排污达标检查中，排污单位有一种污染物排放不达标被处以罚款，并被责令改正。当责令改正期限届满，环境执法部门进行复查时发现上次不达标的污染物排放已经达标，但出现了另一种污染物不达标的情况，此时再次处罚并不违反“一事不再罚”原则。因为前一次处罚决定使违法排污的行为中止，但新的违法行为又产生。
（四）超总量排放
超总量排污中“一事不再罚”的主要问题与环境保护税有关。《环境保护税法》第五条规定：依法设立的城乡污水、生活垃圾集中处理场所超过国家和地方规定的排放标准向环境排放应税污染物的，企事业单位和其他生产经营者贮存或者处置固体废物不符合国家和地方环境保护标准的，都应当缴纳环境保护税。这是以法律的形式将超标排污法律责任上升为法律义务。但是，《环境保護税法》的征税对象是超标排放污染物的企事业单位以及其他排污单位，以更加严苛的制度提高了环境违法成本，是有惩罚意味的税种，这与“一事不再罚”原则之间存在冲突与矛盾。
（五）擅自闲置环保设施
当排污单位的实行行为是闲置环保设施，之后环保设施一直未正常运行且再无实施行为的，从时间顺序看，前者是行为违法，后者是状态不合法。前者的原因行为是该违法行为产生的根本，存在关联性，应将这个持续状态看成整体，按照一个违法行为处罚。排污的连续性违法行为，如多次偷排污水，事实上存在几个行为，但几个事实行为是基于运用同一手段追求同一目的，在第一次发现并进行处罚之前宜认定为一个法律行为，故多次偷排污水的组合在法律上符合一个违法行为的构成要件。
五、小结
“一事不再罚”作为公权力与私益之间重要的平衡原则，既要防止重复处罚、多头处罚，又要防止对这一原则作扩大解释，使违法者逃脱应受的处罚①。在现实环境执法过程中，执法人员会遇到各种各样的环境违法问题，存在很多既不是典型的一事但也并非符合多事的标准，该类问题的专业性与环境的流动性给执法带来了巨大困难。涉及“一事不再罚”原则的各种环境违法行为处罚都有各自特点，对环境执法人员的法律知识提出更高的要求。在面对同一环境违法问题时，除了自由裁量权产生的差异外，处罚内容也不尽相同。因此，对“一事不再罚”原则作科学、合理的理解，对提升法的权威性和可预测性具有重要意义。对环境违法“一事”的认定，依据构成要件说及具体问题具体分析的方式更合理。在多数情况下，构成要件说是认定违法行为的标准。但需要注意的是，在运用违法构成要件为标准区分“一事”与“多事”的时候，不能脱离立法规定的具体构成要件加以判断。在生态文明建设过程中，生态环境主管部门同其他有关行政主管部门都承担着维持生态环境良好状态的重任。为充分贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的生态发展理念，对环境处罚过程中不可避免的执法难题之一，即如何解决正确规范执行“一事不再罚”原则的困境，应当予以重视，以实现真正法治中国的目标，为建设碧水蓝天的美丽中国提供法律保障。
责任编辑：郑 颖 孙飞行
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