经济社会转型发展中的中小企业金融政策法律扶持
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作者: 李 玮
［摘要］相对于发达国家而言，我国中小企业政策、立法研究起步较晚，有关中小企业政策法律支持体系还有待于进一步完善。在世界经济一体化的客观趋势下，我国应当借鉴发达国家在中小企业政策法律扶持方面的有益经验，结合我国渐进式改革的国情，进一步加大转轨时期中小企业金融政策法律扶持力度，为中小企业全面、稳定、健康的发展提供强有力的政策保证和法律保障。
［关键词］中小企业；金融政策；法律扶持
［中图分类号］Ｄ０９［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１０）１２－００１８－０３
自２０世纪７０年代末８０年代初，我国实行改革开放以来，进入了社会转型与体制转轨的过程。在经历了由计划经济转向有计划的商品经济之后，１９９３年社会主义市场经济体制的确立，使得我国开始向市场经济转型。随着市场经济的快速发展，我国社会进入大变革大调整的转型时期，特别是进入２１世纪以来，实行经济增长方式的转变，由此我国进入了经济社会的高速发展期。作为我国经济重要组成部分的中小企业，对ＧＤＰ的贡献率越来越高。但我们必须看到，融资难已经成为中小企业发展的瓶颈。为确保中小企业在社会转型时期的全面、协调、可持续发展，加大对中小企业的政策法律扶持力度，特别是金融政策法律扶持的力度，则是解决中小企业融资难的一条重要途径。
一、我国现行中小企业金融政策法律扶持的成效与不足
改革开放３０年来，为促进中小企业发展，我国政府长期致力于对中小企业实行积极的扶持政策和有效的法律保障，目的就是为中小企业发展壮大创造宽松公平的市场环境。然而，由于理论不成熟，改革不彻底，执行有纰漏，也暴露出许多漏洞、弊病与不足，特别是在金融政策法律扶持方面的表现比较突出。
（一）我国现行中小企业金融政策法律扶持的成效
从制度变量来分析，改革开放３０年来，我国的中小企业政策法律制度极大地促进了中小企业的发展，正是政策法律扶持大幅度地降低了中小企业的运行成本，才使中小企业对ＧＤＰ的贡献率和在国民经济中所占比重明显增加，才能有力地推动经济运行机制的市场化进程。总体看我国中小企业政策法律扶持成效显著，特别是在金融方面化解中小企业融资难的政策法律措施效果显著。
我国是从１９９８年开始陆续出台有关中小企业的金融政策和规范性法律文件的。其所取得的成果是明显的。首先是初步建立了为中小企业服务的专业金融机构体系。根据相关政策法律文件精神，目前我国已经初步建立了一个为中小企业服务的专业性金融机构体系。按照中国人民银行的要求，各城市商业银行、城市信用社及民生银行都把城市中小企业作为主要服务对象。农业银行和农村信用合作社一直是乡镇企业信贷资金的主要来源。在国有商业银行内部，同时健全和完善了为中小企业服务的金融组织机构体系，建立了专门服务于中小企业信贷职能部门――中小企业信贷部，专门研究、制定和督促、落实支持中小企业发展的相关政策措施，以完善对中小企业的金融服务功能，增加对中小企业的信贷投入，支持中小企业持续健康稳定的发展。
其次是建立了中小企业信用担保体系。据工业和信息化部统计，截至２００８年底，全国中小企业信用担保机构已达４２４７家，担保资金２３３４亿元，中小企业贷款累计担保额已达１．７５万亿元，累计担保企业９０．７万户。近几年在各级地方政府的积极推动下?熏从市、区到县、乡、镇设立了大量中小企业担保机构。
第三是逐渐形成了与中小企业发展相适应的综合配套金融服务体系。中国人民银行除要求各金融机构增加信贷投入之外，还向中小企业提供项目融资、财务顾问、理财咨询、代理和代收代付等业务；有关部门金融机构还在市场信息、企业改制、资产重组、人员培训、国际合作和企业资信等方面，提供全方位的金融服务。此外，还有其他的配套服务。
最后是中小企业创业板市场运行良好。中小企业发展的外部困难和内部困难都有，外部的原因很大就是一个融资的困难，我国企业的融资主要渠道靠银行贷款，企业大小都算上银行贷款占７０％，直接融资占３０％，而除了大企业以外中小企业从银行融资占９８％左右，直接融资不到２％。从拓宽直接融资渠道来讲，创业板的开设拓宽了中小企业直接融资渠道。以深圳证券交易所高科技板块为代表的中小企业创原板市场发展，呈现良好势头。从２００３年起，股票发行实行核准制，中小企业上市不再由政府推荐，而是由独立的专家发行审核委员会审核，民营企业上市不再受到歧视。
（二）我国现行中小企业金融政策法律扶持的不足
１．中小企业金融政策法律措施不够完善。我国目前有关中小企业金融方面的政策有很多，上升到法律层面的较少，而且即使上升到法律层面的也多数是法规或者规章，以中小企业为对象的专项单行法则很少。再加上政策措施和法律措施都没有跟上，以及现有政策法律本身的局限性，使得中小企业融资难的问题并没有得到很好的解决。目前，我国融资体制正在改革之中，而制度转换具有一定的滞后性，这就不可避免地造成中小企业的发展与融资体制创新之间的不对称。使得间接融资中商业银行占主导，并且主要是工、农、中、建四大国有商业银行。这种垄断造成的直接后果就是金融服务产品的供给不足，造成供需之间的巨大差距，这一点使得中小企业融资问题上表现得非常突出。目前，中小银行不仅数量严重不足，而且面临进一步发展的诸多障碍。农村信用社经营亏损，风险突出，无力满足县域经济中广大中小企业对金融服务的需求。这种融资体制尤其是金融机构内部体制改革影响了金融支持政策的落实。此外，我国虽然不断加强中小企业信用担保体系建设，但中小企业信用担保不足现象还是比较严重。目前，大部分中小企业信用担保公司以政府财政资金为主，只有少数地区设立民营担保公司。而担保公司因资金规模等原因使其担保功能薄弱。另外?熏现在许多银行不愿意给中小企业提供贷款，其中一个重要原因就是担保规模较小，没有补偿机制。再者，银行和中小企业信用担保机构的权利和义务不对等。在担保风险的分担上，协作银行往往只享受权利而不愿承担义务或少承担义务，即要求中小企业信用担保机构承担１００％的风险；在保证方式选择上，协作银行则要求中小企业信用担保机构承担连带责任保证，信用担保机构处于被动地位。［１］
２．我国现有的金融方面的立法本身程度不同地存在缺陷。如１９８５年国务院制定的《借款合同条例》至今有效。该条例第２条规定排除了为数众多的非公有制中小企业的借款主体资格。１９９６年中国人民银行颁布的《贷款通则》虽将借款主体扩大为“法人、其他经济组织、个体工商户和自然人”，但对中小企业的借贷并未作任何特别规定。１９９６年中国人民银行发布的《主办银行管理暂行办法》则明确规定，国有大中型法人企业是该办法所称的主办银行的对象。另外，现有的担保法过于看重不动产担保，中小企业资产中５０％以上是以应收账款和存货形式存在。加上信用担保行业现有立法层次过低，使得担保法的实施不力。这些都是导致中小企业融资难的重要原因。
二、经济社会转型发展中的中小企业金融政策法律扶持的对策性思考
相对于发达国家而言，我国中小企业政策、立法研究起步较晚，有关中小企业政策法律支持体系还有待于进一步完善。在世界经济一体化的客观趋势下，我国应当借鉴发达国家在中小企业政策法律扶持方面的有益经验，结合我国渐进式改革的国情，进一步加大转轨时期中小企业金融政策法律扶持力度，为中小企业全面、稳定、健康的发展提供强有力的政策保证和法律保障。
（一）高度重视中小企业发展的战略地位和关键作用
目前，我国中小企业发展进入了历史上发展最快的时期，党中央、国务院提出要把发展中小企业作为国民经济和社会发展的一项重要战略举措，足见国家对中小企业发展的重视程度。但由于历史原因，在相当长一段时期，我国实行的是“抓大放小”的战略，政府一直是把国有大中型企业作为国民经济建设的重点，并没有给予中小企业以应有的重视。长期在政策和立法上向国有大企业倾斜，由此导致政策、立法有失偏颇。政府没能够给予中小企业以应有的礼遇。中小企业甚至在某些方面还承受着非国民待遇。但我们应当看到中小企业这些年来的发展壮大。中小企业在国民经济中的地位和作用是不容忽视的。
为此，政府应当重视扶持中小企业发展，首先是要转变观念，消除大企业倾向，不断提高对中小企业地位和作用的认识，树立为中小企业发展创造公平竞争环境的指导思想。其次是要采取措施，提供优惠政策和必要的服务，消除对中小企业歧视，确立其作为参与市场竞争的平等主体地位，实现与其他类别企业同等待遇。从某种程度上讲，从政策法律上确立中小企业平等竞争地位比给予其任何优惠政策和条件更为重要。
（二）完善中小企业金融法律保障系统
发达国家为了保障中小企业的持续稳定发展，都颁布了专门的中小企业金融立法，以较为完备的中小企业金融法律保障体系对中小企业给予更深入的扶持和保护。针对中小企业融资难，我们应当反思，为何国家出台了许多有关中小企业融资方面的扶持政策，但是仍未彻底解决中小企业融资难问题，这其中一个重要原因就是我国的金融政策多，金融立法少。且立法层次低，大量是法规或规章，专门的单行法少。而政策的原则性使之缺乏可操作性，如果没有坚强有力的政策措施加以保障就很难得以落实。因此?熏面对银行等金融机构不愿意向中小企业发放贷款的局面?熏面对信息不对称的格局和政策措施，中小企业总是无能为力。而法律的明确、规范的特点能够弥补政策的缺陷而使之具有可操作性。为此，在社会转型发展中，对中小企业的金融扶持，国家应当注重在条件成熟时，尽量将有关中小企业的金融政策以法律的形式颁布，并提高立法层次，特别是尽量以专门的单行法形式颁布，以确保中小企业融资能够得到强有力的法律保障，进而妥善解决融资难的问题。否则的话?熏就会使中小企业的贷款因法律保障无法落到实处而难上加难。为此，加强金融方面的立法，首先要修改担保法等现有的立法?熏其次将这方面的成熟政策上升到立法层面。如制定《担保公司法》、《中小银行法》等。以完备的中小企业金融法律保障体系确保国家有关中小企业的金融扶持政策得以更好的贯彻落实和有效的实施。
（三）进一步强化中小企业金融政策措施
许多发达国家制定了一系列强有力的金融政策与措施，帮助中小企业开辟融资渠道。如日本采取了许多专门的中小企业金融扶持措施，并通过法律和设立相应的机构将其固定下来。目前，当务之急我国也需要建立一套专门的扶持中小企业发展的特殊金融支持系统。这是缓解目前中小企业资金严重匮乏的重要措施，也是加速中小企业发展的一条捷径。我国现行的《中小企业促进法》为解决融资问题?熏规定了资金扶持办法?熏切实为中小企业融资问题提供了基本的法律依据?熏它与我国现有的金融、合同、公司、证券等法律制度?熏共同构成中小企业融资法律制度。此外，为解决中小企业融资难的问题，政府也加大了对中小企业的金融政策支持力度。注重肯定和鼓励民间资本、外资以同等身份进入金融业务领域?熏可以设立参股银行、证券机构、信托投资机构等?熏去除各类门槛限制?熏促进民间资本和外资对中小企业的支持。但是，上述政策措施只是在现有金融体系下的应急举措?熏尚未形成针对中小企业融资特点的金融体系。
要从根本上解决中小企业融资难的问题，必须针对我国中小企业的特点，进一步强化中小企业金融政策措施，以完善我国中小企业金融支持系统。
１．发展中小金融机构?熏成立面向中小企业的专门银行。目前，我国急需构建以中小银行等中小金融机构为主体的中小企业金融体系。因为我国还是一个银行间接融资主导的金融体系?熏企业融资９０％以上通过银行配置。为此，应当大力发展中小银行，中小银行应当成为解决中小企业融资的一个重要途径。此外，在发展中小银行的基础上，成立面向中小企业的专门银行，专门向中小企业贷款。
２．完善贷款担保制度。从总体上来看，我国信用担保体系还有不完善之处。有鉴于此，我国可借鉴日本政府的做法，完善我国的信用担保制度?熏进一步完善建立中小企业两级信用担保体系。在部分地方中小企业担保基金试点的基础上，可仿照日本的中小企业信用担保体系，研究制定符合我国国情的中小企业信贷两级担保制度。中央和省级的担保机构作为基层贷款担保机构的再担保机构。该类机构可以制定一个项目评审的标准或方法，对符合该标准的基层担保项目，实施再担保，分散基层担保机构的风险。同时也可以协助基层机构建立对风险企业进行调查和监管的科学体系。［２］此外，可设立“特别信用保证制度”，它可由两部分构成，一是信用保证金，从政府每年的财政收入中，按一定比例提取中小企业发展基金作为信用保证金存入银行，作为中小企业申请贷款的保证金，并委托服务中心管理运作；二是建立信用评价制度，作为银行发放贷款的主要依据。
３．完善发展各类基金的制度。建立各类基金是中小企业融资的重要手段。美日等发达国家都设立了各种基金制度。为了促进中小企业发展，我国借鉴发达国家的有益经验，也做了一些规范和完善中小企业发展专项资金管理工作，但尚有差距。为此，建议当前可着重发展如下几类基金：一是中小企业贷款担保基金；二是风险投资基金；三是产业投资基金；四是中小企业互助基金。通过这些基金为中小企业融资提供重要保证。为此，有必要加强这方面的政策措施，最好将这方面的政策措施在条件成熟时以法律形式确立为发展各类基金的法律制度，进行各类基金的单项立法，以确保中小企业各类基金发挥更好的作用。
参考文献：
［１］刘才举．中小企业融资渠道现状［Ｊ］．中外企业家，２００９，（５）．
［２］范柏乃，沈荣芳．发达国家发展中小企业的政策措施［Ｊ］．管理科学，２００５，（５）．
责任编辑宋桂祝
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