论国际PPP项目招投标阶段风险分析与控制
来源:用户上传
作者:
摘要：在当前国际基础设施建设领域，公私合作模式（PPP模式）的应用日益广泛。在国际市场PPP项目中，招投标作为一个非常重要的阶段，在时间和费用上消耗巨大，同时，项目招投标过程也存在不同于普通商业合作的风险。基于此，文章梳理了国际PPP项目中存在的政治、法律、准入等风险，并针对性地探讨了其风险控制措施，可为企业进行PPP项目投标提供指导、借鉴。
关键词：国际PPP项目；招投标；风险控制
PPP模式是政府机构与社会资本共同承担风险、合作共赢的合作模式。近年来，中国逐渐加大、加深PPP模式在国际基础设施建设上的应用。然而，相比于国内PPP项目，国际项目面临的风险更大，现实情况也更为复杂。
一、PPP项目和一般项目在招投标机制的差异
和一般项目相比，PPP项目的招投标主体有明显的区别。一般项目投标人为工程承包商，而PPP项目招标人为政府部门，投标人则为长期经营者及项目投资人。PPP项目在招投标初期并无明确工程技术标准与具体方案，招标文件只需说明项目需具备的标准。另外，一般项目在招投标中，主要是寻找适当的工程承包商，而PPP项目的目的是找合作伙伴。这些因素决定了PPP项目和一般项目在招投标中面对的风险有所不同。
二、国际PPP项目的风险
根据国际形势的变化情况，大致可以把PPP项目风险分为以下几类。
（一）政治风险
在进行国际项目投资时，应重点考虑中国与项目所在国是否签订了投资保护协定，外国投资方在所在国是否享有公平待遇、项目所在国对外国投资项目是否有优惠政策支持，以及是否有对资产征收、补偿的相关规定。由于PPP项目周期普遍较长，因此还需重点关注项目所在国家的政治稳定性及国际局势对于当前项目的影响。综合、全面了解东道国的政治传统和政治制度，更有利于公私双方协定投资方案，尽可能减少项目风险。
（二）法律风险
目前，国际上许多国家在PPP项目上的法律、法规还不够成熟。不同国家也具有不同的法律条例，对PPP项目规范、标准较少的國家往往通过合同规定来弥补法律不足，使合同条款更为复杂，导致项目投标阶段耗费的人力、物力相应增加。
（三）准入风险
准入风险可分为准入审查和准入流程。准入审查是招投标的第一阶段工作，特别是在发达国家，对海外投资的政治斗争和贸易壁垒常设置“安全审查”和“反垄断审查”。发达国家对中国国有企业，尤其是央企的投资怀有疑虑，对企业性质和背景的调查成为审查的重要因素；其次在投资领域上，部分国家将军工和重要的能源产业作为国家重要产业，实行严密保护；除此之外，中国与项目国的双边关系是否友好也会对其准入风险产生影响。而PPP项目的准入流程异于传统的EPC项目，必须先在项目所在国注册公司再参与招投标，并且该项目与中标后建立的项目公司相互独立。除此之外，在PPP项目所在国的属地化管理、对劳务人员输送管理和设备材料的进出口以及运输方面都存在着准入风险。
（四）不正当竞争
在招投标阶段，投标人面临着国际不正当竞争风险。由于PPP项目的特征，政府基于权利或者地方保护主义的招标严重损害了来自海外竞争者企业的利益。如政府方与社会资本签署PPP项目协议存在串标、围标等意图，会使企业失去中标可能。
（五）程序风险
从投标人投标准备阶段到招标结束的全过程中，企业面临着各种形式的风险，如时间节点、招标准备、资格审查、投标响应、合同和投标并选等。投标人须遵循招标方相关规定，根据流程来做好投标准备，而在这一具体程序中，稍有不慎，如出现流程错误、未做好充足准备等情况，即可能影响投标结果。
三、招投标阶段的风险控制
（一）全面分析项目所在国的法律法规
PPP项目所在国的法律法规对项目建设有很大的影响。投标方在投资国际PPP项目时，应重点考量中国与PPP项目所在国是否签订双边投资保护协定，对中国投资者的投资和业务是否给予公平待遇以及对外投资财产的征收和补偿措施等。例如，英法海峡隧道项目前期，施工方对相关法律法规缺少研究，对合同中政府对安全管理和环保措施的强制性要求认识不清，造成施工阶段成本超支，又无法得到政府补偿，最终导致项目无法顺利施工、项目公司申请破产保护。因此，投资者在进行国际项目投资时，一方面要综合考虑PPP项目所在国相关法律、法规的具体情况，详细分析东道国对外来投资的准入机制，以及对招投标、特许经营程序和相关税收等相关标准和政策，并充分了解所在国劳务、环保等相关规章制度，最大限度减少所在国法律法规方面的潜在风险；另一方面对外投资企业可通过与所在国具有资质的律所、建设咨询公司合作，借助其专业经验和优势规避项目全周期的法律风险，合理解决出现的法律纠纷，降低损失。
（二）深入研究国际PPP项目可行性
国际PPP项目投资面临风险极为复杂，在预期收益和实际收益方面差距较大，投资回报存在很大的不确定性。在进入国家PPP项目投标时，必须在政治、经济、社会、文化等方面进行全面可行性研究。比如泰国的曼谷高架桥项目前期对项目社会经济评价不充分：当地公众对道路选址不满意，引发民众抗议，承包方不得不自担风险对道路线路进行更换，致使项目实施受到影响、引起成本大幅增加；对所在国经济因素分析不准确、对汇率风险预估不足：1997年泰国爆发金融危机，导致泰铢贬值，项目受到汇率风险影响，且当地政府对相关经济风险不承担补偿责任，致使项目出现不可预估的成本增加，进而影响项目顺利实施。
（三）对不当竞争的可能性严格审查
跨国PPP项目投资中常会遇到当地市场上的不正当竞争，国际承包商必须对PPP项目所在国市场规范、实际项目招投标进行深入调查，以判断不正当竞争发生的可能性。通过与当地具有资质的建筑咨询公司或律所进行合作，降低参与到存在不正当竞争招投标的可能性，对签订PPP项目框架协议的内容谨慎审核，避免潜在合作方带来的其他不可预见的风险。 （四）建立PPP项目风险承担和控制
PPP项目建设周期长，涉及多方参与，建立完善的PPP项目风险控制机构对保证项目顺利进行有重要作用。PPP项目在招投标阶段的风险分担主要通过合同规定的方式进行划分。风险的划分要遵循公平、风险成本最小原则，由低成本者承担风险；遵循风险收益对等原则，在PPP项目中，获得收益相对较大的一方承担该项风险；遵循过失原则，风险交予招投标过程中引起风险的一方承担。
（五）提升融资能力
企业建立合理的融资程序和结构对于PPP项目顺利实施也具有重要的作用。优先申请中国开发银行、进出口银行等国家政策银行或世界银行等具有权威金融机构的融资贷款；也可考虑利用丝路基金、中欧投资合作基金等优质基金，与境外金融机构或者投资者合作建立产业基金，或在境外发行企业债券等多角度提高企业的融资能力。一方面提高融資的成功率，另一方面在产生项目争议时融资方可以介入，促进争议解决、保障项目资金安全性。
（六）完善项目合同制定方案
在项目协商、谈判以及合同确定阶段对风险进行合理划分。在国际PPP项目中，如何进行风险分担已经有了较多的理论和实践。不同风险应由不同主体分担，投资者对危害较小、发生概率较低的风险自行承担，做好证据收集以便后期进行索赔补偿；对不可控风险采用风险转移、分担等方法转移至第三方，在投标报价中充分考虑和合理估算成本；对于政府不守信风险，可以在特权协议中通过合同规定方式约定相应条款进行风险规避。
除此之外，可设置灵活的退出机制。PPP项目运营周期通常很长，应事先在合同中约定合理的股权转让或者政府回购等退出方式，避免长时间争议造成项目的损失；同时，重点完善项目的争议解决机制，在合同中约定合适的争议仲裁、解决方式，缩短争议解决时间、提高解决效率，以减少风险引起的二次损害。
四、结语
随着“一带一路”倡议的逐步推进，我国企业进行国际PPP项目投资的机会增多，为避免在海外投资中遭受损失，企业在项目的招投标阶段应全面深入了解招标项目所面临的风险，设计出合理的风险控制方案，在投标时结合实际，避免盲目投标，保证项目顺利进行。
参考文献：
[1]陈伟清，史丽娜.PPP项目招投标阶段风险分担研究[J].建筑经济，2016（07）.
[2]徐方.国际PPP项目投标决策风险分析[J].工程建设与设计，2017（22）.
（作者单位：中铁十八局集团有限公司国际公司）
转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-14693763.htm
