促进低碳经济发展的生态税制构建探讨

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　　摘要：我国面临严重的资源与环境压力，实现可持续发展的途径是发展低碳经济。低碳经济的发展，离不开生态税收的支持。文章阐明了生态税收和低碳经济的相互关系，分析了现行税制在促进低碳经济发展方面的不足及问题，提出改革和完善现行税制，开征独立的环境保护税以促进低碳经济发展的生态税制构建的基本思路。
　　关键词：低碳经济；生态税收；节能减排；环境保护
　　当前我国的经济发展道路呈现的是一种不可持续的发展模式，即经济发展与环境压力共同增长。在可持续发展理念指导下，尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗，减少温室气体的排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢，这种经济发展形态称为低碳经济。在加快建设资源节约型社会过程中，必须构建一个具有中国特色的低碳经济发展模式，构建发展低碳经济的生态税收体系，国家通过税收手段调控经济发展，建立一个有利于低碳经济发展的宏观调控体系和运行机制。
　　一、我国的资源与环境压力
　　20世紀90年代以来，国内经济达到了前所未有的持续的高速增长，各种能源消耗猛增，资源开发迅速扩展，生态和环境遭到了严重破坏，环境污染十分严重。据统计，2003年主要污染物排放量：烟尘排放量1000万吨，二氧化硫排放量2000万吨；废水460亿吨；城市垃圾产生量已接近1.4亿吨（处理率仅为54.2%）。
　　联合国环境规划署在2003年的统计中指出，中国到2020年即将超出中国生态承载能力的12.5%。按照生态环境的承载能力推算，中国已经接近并即将超过临界线。生态的严重破坏和环境的严重污染，已危及到人类的生存。我国每年17.8万人因燃烧高含硫煤碳导致的空气污染而早亡；同时产生的酸雨使得农田受害面积达200万平方公里，经济损失达200亿元左右，环境污染的现状对生态系统、食品安全及人体健康等都构成了日益严重的威胁”。同时我们还应看到环境污染问题正变得日益“国际化”，西方环境政治正在崛起，环境问题已成为国际社会的重要政治话题。一些发达国家以环境问题为借口干预国际事务，并干涉发展中国家的内政。“绿色贸易壁垒”制约着国家和企业的发展。我国推行有利于低碳经济发展的生态税收等经济政策，是解决我国资源、能源短缺，环境污染和国际政治压力，实现可持续性发展的必然选择。
　　二、生态税收与低碳经济发展的关系分析
　　生态税是生态环境保护的一种经济手段，国际上有许多国家都实行生态税收政策，包括生态税、与生态环境资源有关的税收和优惠政策、生态环境建设的补贴政策。狭义的生态税主要是指单位和个人在开发利用生态环境资源时，国家按其对生态环境资源的破坏、污染和保护程度所采取的征收或减免的一种税收政策。
　　所谓低碳经济，是指在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态。低碳经济概念中最为重要的内容之一，就是通过制度创新培育“绿色”市场。因此，生态税制的构建受到越来越多国家的重视。
　　（一）生态税对低碳经济发展的推动作用
　　征收生态税，通过税收的杠杆调节作用，使污染企业的应投入治理污染而未增加的投入纳入到企业成本，一次弥补市场机制的缺陷，达到资源的优化配置。通过税收，将迫使企业采用先进的生产技术减少企业污染，从而获得更多的利润。以税收的方式来左右经济主体的自身利益，达到引导经济主体的资源开采和消费行为，使资源课税成为资源保护的有效措施，以此达到公平分配资源。税收不仅可以刺激企业科学技术的研究和应用，还可促进企业走低碳发展的道路，达到有效保护环境资源的目的。
　　（二）低碳经济发展对生态税的引导作用
　　首先，在低碳经济的发展状态下，产业结构趋于优化的同时改变了税源结构，税制结构逐渐趋于优化，这就要求国家要及时调整税收工作重点，完善和优化税制结构，开征新的税种，减少税收流失；其次，低碳经济的发展模式将会使税收获得一个长期稳定的税源，经济决定税收，体现它对生态税收制定方面的引导性；其次，低碳经济税收调控的范围既包括经济领域，也包括生态环境等领域。最后，在低碳经济发展的条件下，可以积极引导人们合理利用现有资源，大力开发再生资源，达到有效保护自然生态环境的作用。
　　三、我国促进低碳经济发展的生态税制现状及问题
　　现行税收制度的确立已经有17年了，由于对低碳经济认识的局限性，并没有真正意义上的生态税收，在现行的税收制度中，也有一些与节能减排及生态环境保护有关的税种与优惠政策，对生态环境保护也有积极作用。但我国现行税收政策在促进低碳经济发展方面仍有许多不足与问题。
　　一是我国没有专门对环境保护和促进低碳经济发展的税种。发达国家的实践表明，设立专门的环境保护税种对强化环境保护、促进节能减排是非常必要的。我国没有设置专门的环保税种，环境保护税种长期缺失。仅以排污费的形式对空气污染、水污染、固体废弃物排放进行约束，远远达不到环境保护的目的。在一些地区把收取排污费放在首位，不认真治理排治污，制约了环保及低碳经济工作的开展。主要依靠分散在某些税种中的零星规定来实现对资源有效利用和环境保护的作用，限制了对低碳经济发展的调控力度，也不能形成专门的税收收入用于环保。
　　二是现有涉及生态保护的税种对资源环境保护的调节作用有限。目前在利用“三废”、节能治污、合理利用资源和发展环保科技等方面有些单项的鼓励措施，对超过国家环保标准的噪音、工业废水、二氧化硫、二氧化碳、工业固体垃圾处理等方面，缺乏强而有力并行之有效的执行条例。如现行消费税主要是通过对应税消费品的征税起到间接抑制能源产品消费增长的作用，抑制作用有效程度较低。现行消费税没有把日常消耗量最大且容易给环境带来污染的煤炭、电池以及一次性用品等消费品列入征收范围。因此从总体上说我国现行消费税并不能对我国能源消费及环境保护产生实质性的调节作用。目前我国对能源产品普遍征收增值税，由于增值税是中性税种，它不具有特殊调节的作用。 　　现行税制在促进生态资源保护与建设上缺乏针对性和灵活性，由于税率低，有些项目还享受减税、免税等优惠政策，特别是对节能、环保科技进步与创新的优惠力度较小，通过税收所发挥的调节作用受到一定的限制。
　　三是现有涉及生态保护的税种对资源环境保护的调控范围有限。由于税收体制不完善，有关低碳技术、资源环境的税种较少。目前资源税的调节范围包括：煤炭、石油、天然气、金属与非金属原矿、盐。从污染的角度，税收调节的范围仅涉及部分固体废弃物、工业污水、部分噪声等。许多税目税率未能与课税对象的节能环保程度相关联，无法通过税率体现污染和耗能程度。如对汽车的税率是按照汽缸容量区分的，与尾气排放污染程度无关。
　　我国现有税收政策覆盖环保环节十分有限，应进一步扩大到低碳技术的投资、研发、设备制造、检测认证、设备利用等各个环节。在垃圾发电、风力发电、水力发电、变性乙醇燃料等可再生能源的开发和利用上、对可能改变我国能源消费结构的太阳能、地热能以及生物制能等可再生能源的等技术上以及降低产品的能源密集度的产品单位能耗率的先进生产技术应予以税收政策支持。
　　四、促进低碳经济发展的生态税制构建思路
　　根据国内外生态税收的成功实践，以及以节能减排为核心的低碳经济理念的提出，明确了我国生态税制建立的方向。在经济高速发展的今天，生态环境日益恶化，构建符合国情的低碳经济发展的生态税制势在必行。
　　（一）改革和完善现行税制
　　1. 改革资源税
　　一是扩大资源税征收范围，把已处于临界水平的可再生资源和不可再生资源纳入资源税征收范围，把土地、森林、动植物、湿地、草地、海洋、地热等纳入征收范围；将目前各种资源性收费和资源补偿费改为征收资源税，使资源税成为唯一的或主要的资源有偿使用形式。二是调整税率，提高非替代性、非再生性、特别稀缺资源的税率，适当拉开不同档次税率的差距。三是完善计税依据，将现行按销售量和自用量为计税依据改为按实际生产量计税，有利于约束开采者合理开采和使用资源，避免资源损失和浪费。
　　2. 改革消费税
　　适当扩大消费税课征范围，将难以降解和无法再回收利用的材料，将在使用中不利于减少温室气体排放可能会在使用中对环境造成严重污染的各类产品，一次性使用等产品等列入征收范围。同时，适当提高具有高碳排放和不利于人民群众身体健康的具有碳排放性质或不利于生态环境的产品的消费税税率。并对不同产品根据其环境友好程度，设计差别税率，引导消费者的正确消费倾向，减轻资源和环境压力，对使用清洁型或可再生能源的低能耗的交通工具实行低税或免税。
　　3. 完善企业所得税
　　加大对节能设备和产品研发费用的税前抵扣比例；国家对那些为减少环境污染而购入的环保节能设备的企业，在一定時期内实行投资抵免所得税优惠或实行加速折旧；对企业购买的防治污染的专利技术等无形资产允许一次摊销；对生产环保设备的企业、垃圾处理的企业的固定资产实行加速折旧。
　　4. 完善其它相关税种取消对农膜、农药特别是剧毒农药免征增值税的规定。对从事节能减排技术开发的企业以及提供技术咨询、技术服务取得的收入的免征营业税；调整城镇土地使用税的征税范围，将农村非农业用地纳入城镇土地使用税征税范围；适当提高城镇土地使用税、耕地占用税的税率，促进土地资源的保护；对符合节能减排技术标准的车辆，可按适当比例给予减征车辆购置税的优惠；给予那些符合标准的资源节约型、循环利用型和清洁生产型企业一定的减免税优惠；对不同能耗水平的车船规定不同的征税额度，实行差别征收。
　　（二）开征有利于低碳经济发展的新税种
　　长期以来，我国通过收取排污费来控制污染，虽然对保护环境起到了一定的作用，由于排污收费是一种行政事业性收费，缺乏税收的强制性和权威性，在实施过程中遇到较多困难，征收乏力。由于收费项目不全、收费对象不准确且费用标准低，无法满足污染治理的要求。通过税费改革，取消现行的各项排污收费、资源补偿费，设立环境保护税，以充分发挥税收政策的积极作用。环境保护税的课税对象应主要包括废水、废气、废渣、噪音等，按治污费用不小于排污费用的标准，实施累进的边际税率，把外部成本内部化，加大非清洁生产企业的生产成本，促使排污者减少污染和高效利用、节约资源，从制度上引导其向低碳经济方向靠拢。
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　　（作者单位：南京林业大学经济管理学院）
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