政府数据治理制约因素与发展路径
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[提要] “数据”毋庸置疑已经成为新时代的黄金资源，政府数据治理成为国家治理的重要组成部分，对民主政治、共享经济和公共服务有着强大推动力;然而，政府数据治理理论在实际治理过程中存在着制约因素。通过新型数据治理理论框架的构建，从技术、伦理道德、制度和执行等四个层面提出政府数据治理体系发展路径，以促进国家治理能力现代化。
关键词：大数据;政府数据治理;制约因素;发展路径
课题项目：河北省教育厅科学研究计划项目：“河北省社区养老服务多元供给困境及改进对策研究”（编号：SD181005）研究成果之一;项目负责人：盖宏伟
中图分类号：D63 文献标识码：A
收录日期：2019年2月23日
一、政府数据治理的必要性
政府数据治理指为高效发挥数据价值，达到国家治理能力现代化的目标，以政府为主导、社会共同负责的多元主体运用各种可行手段对重要数据资源各个生命周期进行治理的全过程。政府数据治理必要性主要体现在两个层面：一方面国家治理能力提升的重要途径。政府数据治理关系到国家治理现代化的进程，我国进入中国特色社会主义新时代，政府数据治理是目前亟须研究和解决的问题，首先，国务院出台的《促进大数据发展行动纲要》提出，要在2018年底前建成国家政府数据统一开放平台和全国一体化的国家大数据中心，2020年底前，建成覆盖全国的“互联网+政府服务”技术和服务体系。此外，党的十九大报告指出，要“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。我国国家战略迫切要求加强政府数据治理，达到大数据发展行动纲要的要求;另一方面有利于加快政府治理转型，提高政府治理能力和水平。政府数据治理有利于促使共享经济高质量发展，有效协调政府与市场新型关系，政府通过提供科学、精准的数据资产可以节约数据统计和分析的经济成本，让社会共享数据治理成果，提高社会整体的运行效率。政府加强数据治理可以及时感知多样性的公众需求，实时开放与公众需求相关的数据服务。此外，政府利用数据资源治理解决共同面对的公共交通、生态环境等社会问题，最重要的是社会公众数据治理可以有效识别不同地区、不同群体基本公共服务的需求，利用人工智能技术实现公共服务精准供给，从而合理配置资源，促进供给侧结构改革，提高公共服务水平，推动电子政务、智能政府、智慧城市的发展。
二、我国政府数据治理的制约因素
（一）技术层面。现阶段，我国大部分数据的产生、获取、存储仍然依靠国外的软硬件设施，我国的技术工具数量不足，难以满足大数据时代数据治理的技术要求，并且已有的技术工具应用水平不高，在技术应用过程中还存在很多问题，比如区块链技术应用在数据获取阶段存在“数据孤岛”、数据质量不高等现象;在数据整合与分析阶段数据混杂，数据整合标准不一致，分析数据系统性差;在数据共享阶段，数据应用水平不高，甚至会对政府或企业的数据应用产生反作用，还存在数据泄露，个人隐私被暴露的不良现象。此外，在多元主体协同负责的情况下，除政府以外的其他主体对技术的了解微乎其微，完全不能使用技术工具，即使是运用数据治理工具也是需要第三方公司，更是难以达到政府数据治理的理想状态，不能满足于新时代发展的需要，难以实现国家治理能力现代化。
（二）道德层面。政府数据不仅关系到政府工作隐私，而且关系到企业、公众的利益，政府工作数据泄露可能导致政府部门的专业化受到质疑，从而使政府各部门的权威受到质疑，进而导致政府为维护自身发展而不愿公开政府信息更不愿共享数据信息，影响政府数据治理效果;企业数据涉及经济利益和知识产权，被泄露的后果不堪设想，与政府相比，企业更注重保护自己的商业隐私，但作为治理主体在享受数据红利的同时，企业也不得不开放数据信息，可想而知，企业数据开放的数据质量和应用水平;公众信息大多是涉及个人利益，个人隐私被暴露的事件频繁发生。数据安全问题让政府、企业和公众产生惧怕心理，在数据开放时会有所犹豫，甚至对一些应该公开的数据不予共享，尤其是政府数据开放和共享阶段，隐私保护与数据共享形成矛盾。随着互联网技术的发展，隐私保护问题越来越受到重视，成为制约政府数据治理能力提升和体系构建的重要因素。
（三）制度层面。首先，在国家层面，政府数据治理法律法规数量不足，没有系统的法律体系，法律法规内容衔接不紧密，还存在着法律漏洞;其次，政府层面，政府本身数据治理的规章制度不完善，各级政府部门的制度建设千篇一律，没有形成地方治理特色，数据治理政策数量和质量都也不足以满足大数据发展要求。此外，我国数据治理多元主体协同负责机制使得在数据运行中必然有政府、企业等部门的业务交流，然而各个机构和部门、企业之间的管理制度不统一，都只适合其本身的利益和发展需要，这会使得数据运行中产生制度冲突，在跨部门、跨领域的数据共享过程中必然会引起矛盾，制度不统一制约政府数据共享的效益;最后，作为基数最多的公众，对国家的法律法规、政府的政策了解程度不够，制度宣传深度和广度欠缺，使得公众存在“事不关己”的心理，即使国家制度建设成果显著，政府治理效果也难以显著。
（四）执行层面。政府数据治理的关键在于执行，大数据时代，对工作人员的执行能力无疑提出了新的挑战，对执行速度和流程提出了新的要求。首先，多元主体格局下政府数据治理需要协调各个部门，使政府各个部门和企业、公众进行广泛交流，这就需要强有力的行政安排，但在实际执行过程中，行政安排和行政调动能力不足，领导者、管理者和相关部门未能充分发挥其作用，这一问题还容易造成政府行政的合法性和权威性受到冲击，制约着政府数据治理的有序运行和良好发展;其次，多元主体的工作人员混杂，价值观不同，能力不同，在实际治理过程中难以进行统一的管理，影响数据治理的行政效率;最后，互联网技术使得数据夜以继日地不断更新，这对数据治理执行的速度和流程提出新的挑战，但在客观环境和条件不变的情况下，执行速度很难有所提升，执行的流程也很難进行优化，并且在制度和管理结构的约束下人的主观能动性有所束缚，数据治理执行只能按部就班，严重制约着政府数据治理的效益，影响数据资产的价值。 三、推进政府数据治理体系构建的路径
（一）加强技术创新，培养技术人才。我国要加强政府数据治理的软硬件基础设施建设，在治理过程中主要应用自主品牌，要实现这一目的要从技术工具和技术人员两个方面着手。技术工具的研发和应用离不开政府政策的支撑，首先从国家和政府层面要大力支持我国自主知识产权的核心技术的研发，树立技术创新的理念和意识，树立大数据思维，在全社会宣传技术创新，使得“万众创新”的理念深入人心;其次，要加强实践能力，政府要加大对技术研发的资金投入，保障技术研发后勤力量，不断升级数据治理技术，开发新的技术工具，强化技术工具的应用水平，发挥技术工具对数据治理的价值，使技术的负面影响降低到最小。
（二）建设伦理道德，保护数据隐私。伦理道德建设取得良好效果要经过较长时间的教化过程，但在短时期内也可以发挥道德建设的成效。首先，政府自身要注重行政文化的建设，并在各层级各部门进行宣传教育，向社会传播积极的行政文化，营造纯净的数据治理空间，共同建立安全可靠的大数据信息平台;其次，政府本身及其多元工作人员应该树立数据治理的正确认知，形成共同的心理认同，数据开放和共享并不会危害到自身利益，只会让自身发展壮大，参与数据治理的人员要自觉地进行自我约束和自我管控，并且要有维护数据安全的意识和敏感度，全面提高信息安全的维护能力;再次，要充分发挥教育的作用，对公众进行德治教育，宣传隐私保护法制观念，宣扬伦理道德规范，形成正确的大数据价值观，培育全社會的信用意识与安全意识，比如目前推行的“国家网络安全宣传周”活动;最后，要充分发挥互联网以及权威媒体的威慑作用，对隐私泄露问题进行公开报道，并公开建立完善的奖惩机制和评价考核，对数据泄露责任人给予严格惩罚，甚至是法律责罚，对保护数据信息表现突出者给予物质和精神奖励，记录信用积分，作为考核重要组成部分，还要完善监督体系，加强伦理道德建设力度，保护数据隐私。
（三）完善制度体系，保障数据运行。完善制度体系是保障数据安全运行的前提和基础，制度体系既包括法律层面的信息共享法、隐私保护法、安全运行法等，也包括政府数据运行各环节的相关政策。在国家层面，要从治理实践过程中的问题和缺陷出发，把数据治理问题进行全局性的统筹规划，聘请专家系统分析问题，全面深入研究，并且要广泛征集意见，寻求民意，真正从国家的高度弥补制度缺陷，实现政府数据治理有理有据，有章可循，做到技术和制度的双重保障;在政府层面，在国家战略的指引下，增强各级政府对数据治理的制度供给，结合地方数据治理特色针对性地改善各自制度缺陷，进一步完善已有的数据治理制度，各级政府还要加强制度的宣传和普及，让制度真正发挥作用;在社会层面，社会主体要学会寻找契合点与政府制度建设接轨，积极为政府制度建设出谋划策，集思广益，社会精英带动制度学习的深入，推动制度深入人心，并起到作用。无论国家、各级政府还是社会各主体都要注重数据治理制度间内在的统一和协调。同时，要注重制度建设的完整性，形成覆盖政府数据流程、前后环节呼应、内容衔接紧密的一体化制度体系。
（四）提高执行能力，创造高效行政。依靠技术手段、道德体系和制度保障提高政府数据治理能力的同时，还应不断完善政府数据管理组织体系，强化数据治理的执行能力。执行机构要提高自身及其工作人员的执行能力，比如数据敏感力、数据分析能力、数据整合能力等，只有不断提高工作人员执行能力才能适应快速发展的大数据，要定期对人员进行培训，不断更新业务知识、业务流程，在优良教育的基础上养成创新意识，充分发挥主观能动性，开创新的行政执行方式，优化数据治理流程，并且要制定奖惩机制和考核机制，与工资、奖金、晋升挂钩，充分调动工作人员积极性，激发工作热情，成为“有为”执行者。中间机构发挥其沟通优势，联络领导部门和执行机构，举办特色活动加强人员之间的沟通和感情交流，解决阻碍行政执行的各种问题，为数据治理安全顺利运行保驾护航。
主要参考文献：
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