对评价地方政府财政健康的简要概述

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　　【摘要】财政健康的状况体现了一个城市为其居民提供公共服务的能力，对任何一个政府来说都是极为重要的。本文通过总结分析国外对于财政健康的研究，解释了什么是财政健康，并试图找到影响财政健康的因素，探究哪些是可控因素，哪些是不可控因素。另外，通过总结学者们衡量财政健康的方法，理解这些模型的思路，探究它们可借鉴的地方以及不足之处，思考如何选择和构造模型的方法。
　　【关键词】财政健康 影响因素 评价方法
　　一、财政健康
　　首先，什么是财政健康？不同的学者在这方面使用了许多不同的术语（Costa，Cigler，和Honadle，2004）。一些学者互换地使用“财政压力”和“财政紧张”，有些学者则将两者区分开来。而“财政健康（fiscal health）”、“财政状况（fiscal condition）”、“财政形势（fiscal position）”等术语也会被使用，通常带有不同的含义。
　　Berry（1994）根據“财政资源超出支出义务的程度”来定义一个机构的财政健康。这个定义显然具有简单和易于理解的优点，但缺乏细节描述。Ladd和Yinger（1989）对于财政健康的定义是“一个城市为其居民提供公共服务的能力”，它表示了一个城市向其居民提供公共服务的基础能力，而与政府官员的预算决策无关。这些学者们区分了“实际的财政状况”和“标准化的财政状况”。所谓的“实际的财政状况”则是指收入能力与支出需求的差。
　　与财政健康紧密相关的术语是财政状况。Lin和Raman（1998）认为财政状况与财政努力（fiscal effort）或税收和支出的相对水平相关。他们指出较差的财政状况意味着一个政府有较低能力将现有公共服务水平维持在一个可接受的税收水平上。
　　二、财政健康的重要性
　　财政健康对于一个政府来讲是至关重要的，它展示了政府为其人民持续提供充足服务的能力。也因此，财政健康不足以成为政府成功的标准，它仅仅是一个前提。如果没有健康的财政状况，公共服务的质量与水平显然会受到损害。
　　了解一个地方政府的财政状况对于当地的地方官员、纳税人、投资者，以及其他的利益相关者都是极为重要的。地方官员必须能够理解并有效地将其管辖权的财政状况传达给不一定具有公共财政背景的人。无论他们是想解释一项提高税收，削减公共服务，或是收取服务费的建议，都有助于地方官员阐明其行动的财务理由。
　　地方政府的财政健康很重要，不仅是因为它体现了为所需公共服务服务提供资金的能力，还有其他方面的原因。地方政府的官员想必都会争取更好的财政健康状况，不光是为了被其管辖范围的人民所信服。其他揭示了维持财政健康的重要原因就包括财政健康对居民居住地的选择，企业办公地点和经济发展方向的选择，地方政府竞争力，公共服务的质量，和税收成本都有着深远的影响。
　　事实上，当人民对当地政府或其政策不满意时，房主可能会选择离开那个地区。因此，地方政府的财政状况对房价也是有影响的，因为人民可通过选择达到他们满意的公共服务水平，且房价最低廉的地区去居住。这就意味着地方政府在做出税务决策时，也要考虑对当地房价的影响。
　　可见，地方政府的财政健康状况时很重要的，它对地区的经济发展也产生着影响。国家和地方政府在国民经济中扮演着重要角色，提供重要的公共服务的职能要求他们必须积极维持财政健康和稳定。市场变得越来越不稳定，而公共财政必须更加稳定和健康。
　　三、财政健康的影响因素
　　地方政府的财政状况取决于无数的因素。这些因素可能包括天气和自然灾害，国家经济，国家政府的政策，邻近辖区的经济发展政策，地方税基，税收环境，当地经济形势，劳动力成本，公民服务需求和其他因素。
　　事实上，有如此多的因素影响着政府的健康状况，那么对于地方政府的官员来说，如何将这些因素找到、分类、理解以及解决势必是一个挑战。哪些因素值得考虑，哪些因素值得花时间去解决，的确值得深思。
　　学者们对于财政健康的影响因素已经做了很多研究。Benton（1986）认为影响州和地方政府财政健康的最重要因素是国民经济的表现。经济增长率，通货膨胀率，经济衰退等影响国家和地方政府预算，因此也会影响其财政健康。而在19世纪90年代早期，Philip Dearborn（1994）从联邦的角度审查了国家和地方政府部门的财政前景。他研究了四个因素：联邦预算，医疗改革（包括医疗补助），福利改革，联邦授权和法规。他的结论是，由于联邦预算严重受限，州和地方政府不能依靠联邦资金帮助减轻州和地方政府的压力。他发现，任务授权虽然仍然是地方政府的潜在财务关注点，但可能不像一些观察家所预测的那样对州和地方财政健康造成不利影响。
　　Steven Gold（1992）研究了联邦政府政策对早期国家政府财政压力的影响程度。他发现，他们通过减少联邦援助减少了财政压力，而不是通过税收政策，没有资金的任务，以及联邦政府未能应对重大国家问题，如医疗保健和贫困。他还指出，联邦法院裁决（以及州法院裁决）给各州带来了预算问题。
　　Helen Ladd（1991）发现，国家的财政状况似乎影响了州对地方政府国家的援助金额。Ladd还发现，“只有当援助是以共享税的形式而不是以年度拨款的形式下发，地方政府才能充分享受国家经济的增长。”她的结论地方政府应该谨慎于过分依赖州政府的收入。Mildred Warner（1999）对该国一个地区的八个国家所进行的研究也记录了权力下放对地方政府财政的影响。她发现，“因为宏观经济力量偏向某些地区，所以地方提高收入的能力在全国各地分布不均。”因此，国家在将资源重新分配给地方政府方面发挥着非常重要的作用，收入在很大程度上受到地方福利的限制。“这二者的研究均说明了国家资金等因素不在个别地方政府的控制之下。
　　此外，自然因素如暴风雪，干旱，洪水，地震等对他们发生地区的财政也会造成严重破坏。尽管这种事件会对地方财政健康带来很大影响，但它的频率和严重程度，却是难以预测的。 　　地方政府往往会从一个经济发展蓬勃，失业率低的环境中受益。在这种情况下，他们在公共服务上的成本就会相对减少，税收收入更加稳定，财产的价值会保持平稳或有所上涨。因此，地区的经济发展对地方政府也有着很大的影响。
　　人口变化也是影响地方财政健康的另一个因素。出生率，移民率，人口老龄化和其他人口趋势都会影响公共服务的需求和支付能力。所以遵循这些趋势及其影响有助于地方政府预测未来的服务需求。
　　尽管如上对于地方政府财务状况影响因素的研究既不经典也不详尽，但有一点是很明确的，那就是地方政府官员对于这些影响因素大都难以掌控。想要全面掌控这些因素，地方政府需出动所有必要的资源和权力，然而事實上，他们对于宏观经济，国家移民，进口，邻国政府的政策，人口老龄化和出生率这些因素几乎没有任何影响。他们几乎不可能对中央政府的政策、他们的劳动力竞争市场，以及他们所在地区公共服务的需求起到任何决定性作用。因此，如何维持财政健康，也是一个值得思考的重要问题。
　　四、财政健康评价方法
　　财政健康对每一个地方政府都是极为重要的，地方政府势必也会尽可能维持财政健康。但是，究竟什么是才算是财政健康，财政健康又何如衡量呢？
　　学者们试图通过建立模型来测算财政健康的程度，方法和角度各有不同。而指标的选择，还是应取决于模型的建立者、使用者、分析对象，以及相关数据的可得性（Mccullough和Deller，2002）。
　　其中一种用于评价政府财务状况的方法是前文提到的通过比较支出需求与收入能力的差距来进行的，这种方法最早是由Ladd和Yinger（1989）创造并用于研究美国大城市的财务状况（Maher和Deller，2011）。该方法需分别对支出需求和收入能力进行预估。支出需求的估算水平取决于对政府提供的公共服务水平和对其相关成本的估算。在公共服务水平已知的情况下，关键步骤便是对相关成本的估算。而对于收入能力的估算主要有税收代表制度方法和回归或随机方法。
　　Bandyopadhyay（2013）采用了这种方法对印度的一些大城市群和部分小城市进行了财务状况的评价。但是考虑到发展中国家的某些数据难以得到，因此用计量方法将支出需求和收入能力量化是非常困难的。为了解决这些问题，作者将这个模型进行了修改。通过专家意见，估计出了城市公共服务的最低可接受水平。选取了五种主要的公共服务后，对其相关的财政需求做出了估计并加总得到总的支出需求。而对于收入能力的估计，则是通过城市收入与城市生产总值的比率来估算。而后又通过资本支出对收入能力的比率，收入支出对收入能力的比率，以及总支出需求对收入能力的比率这三个比率建立了三个模型。任何大于1的比率显示了收入能力难以覆盖的支出需求。这种方法的优点在于其不仅能够估算出支出需求和收入能力，而且还能显示出地方政府财务状况的决定因素。由于其灵活性以及对数据要求较低，因此该方法尤其对发展中国家的财务状况评价是很有帮助的。
　　研究者们最常使用的两种财务状况评估报告为ICMA财务趋势监测系统（FTMS）和Ken Brown（1989）的10点测试法。FTMS由国际城市管理协会创建，帮助地方政府评估自己的财务状况。它将财务状况广义定义为“地方政府为其公共服务持续提供资金的能力”，并是为城市管理的目的而设立的。
　　财务状况的十点测试法是由Brown（1989）创建的，是一组适用于城市及全国范围的可以容易计算的指标，数据来源于政府财政官员协会（GFOA）。这个方法将财政健康状况视作地方政府资助其义务的资源情况。该方法的优点是其简便性;不足是存在样本偏差以及该方法仅考虑到单一时间点。
　　Wang（2007）试图通过一些财务指标来研究美国50个大洲的财务状况。他运用了最新出台的GASB34号文所要求的政府范围的信息，通过四个维度（现金偿债能力、预算偿债能力、长期偿债能力，和公共服务水平的偿债能力）的11个财务指标的计算来揭示政府财务健康状况。
　　选择什么样的方法去衡量财政健康状况，取决于使用者看重哪些影响因素或指标，因为这些影响因素作为参考指标都已反映在了模型中。而另一方面，还需要考虑数据是否可得性与真实性，这有时候也许就会要求政府的批准与参与了，因为某些数据可能并不是公开的，或根本无从查找，无法衡量。所以应该首先考虑财政健康的影响因素，以及数据的来源，理性选择计量模型。
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