生活垃圾焚烧发电PPP项目政府操作方案解析

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　　摘要：采用PPP模式建设垃圾焚烧发电项目成为政府处理生活垃圾的有效途径。从县市级政府角度出发，分析推进项目过程中存在的问题，探讨项目操作的规范流程、注意事项，提出政府方的操作方案，为政府优化流程、加强监管提供参考。
　　关键词：垃圾焚烧发电PPP融资
　　垃圾焚烧发电通过“焚烧、发电、废渣制砖、余热利用”等工艺，可以使垃圾容积减少约90%，重量减少70%以上，有利于实现垃圾的“减量化、无害化、资源化”处理，是现阶段推行的主要方式。财政部等四部委《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》中要求：“政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。”财政部、住建部、农业部、环保部关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知[Z].2017-7-1政府通过采用PPP（政府和社会资本合作模式），建设垃圾焚烧发电项目，有利于优化各方分工，使政府方更加专注于服务价格及质量规范的制定和监管，社会资本方更专注于基础设施的建设与提供，与此同时，也促进了投资主体的多元化，拓宽了政府融资渠道，缓解了财政压力，又优化了项目风险分配，利于政府利用社会资本方专业的施工、管理及技术优势，提高基础设施服务效率。
　　一、项目运作的模式选择和操作规范
　　（一）项目运作的模式选择
　　PPP运作模式主要包括外包、特许经营、私有化等三大类，而特许经营类是目前垃圾焚烧发电项目最常见的一类模式，其又可细分为BOT、BTO、TOT等操作方式。在这一模式下，政府通过公开招标选择社会资本方，签订特许经营协议，明确双方权利、义务及风险分配方式，约定投资、建设、运营、利润获取方式等事项。特许经营权有效期一般為25-30年，在此期间，社会资本方负责项目投资融资、建设、运营，通过使用者付费的方式，向公众收取相关费用，通过发电入网，获取电费。政府合理确定收费标准并提供资金补助。特许经营期满后，经验收合格后，社会资本方把设施无偿移交给政府授权部门。近年来，生活垃圾焚烧发电PPP项目，大多采取特许经营类的BOT操作方式，本文主要介绍此类模式。
　　（二）项目操作的规范流程
　　该类项目的主要操作流程如下：成立领导小组，指定实施机构;实施机构公开招标PPP项目咨询机构，委托咨询机构编制可研等文件并取得批复;财政局组织项目物有所值评价、项目财政承受能力评价、实施方案（“两评一案”）评审，上报市政府;市政府确定项目规模、技术方案等关键要素，批准项目实施方案;实施机构公开招标社会资本方，确定特许经营权协议文本;社会资本方设立项目公司，与实施机构签订特许经营权协议，与相关部门签订垃圾供应及运输、污水处理、购电等相关协议，对审批手续进行业主变更;项目公司组织投资融资，组织勘察设计、施工、设备采购及安装、调试等，保障项目投产运营;城管局、生态环境局、财政局等部门，对项目公司运营、污染物排放标准、资金使用等情况，进行协同监管，组织进行绩效评价，支付相关费用及补贴;特许经营期结束，经验收合格，项目公司将项目转移给政府授权部门或公司。
　　二、项目运作中存在的问题及原因
　　（一）缺乏统筹管理，项目实施效率较低
　　垃圾焚烧发电项目建设前期缺乏一个综合部门的统筹协调，导致部门间推诿扯皮现象时有发生。由于涉及部门众多、流程复杂，导致审批周期较长;运营期由于部门多头管理，导致垃圾处理费等收取与拨付不及时。北京六里屯、江苏吴江、广州番禺、天津双港等垃圾焚烧发电项目，由于选址决策不合理、征求公众意见不充分等原因，遭群众抵制而缓建、停建，甚至取消。
　　（二）方案选择不当，造成严重浪费
　　东莞市区垃圾焚烧、东莞市横沥垃圾焚烧一期等项目由于技术方案选择不合理，只得将原来的循环流化床焚烧炉整体拆除，更换为机械炉排焚烧炉，造成投资巨大浪费。安徽芜湖、黄石黄金山、荆州集美、吉林四平、襄阳等垃圾焚烧发电项目，由于项目数据测算失误等因素，导致垃圾实际供应量与测算量差距较大，设备闲置，项目运营难以为继。
　　（三）操作管理不善，存在安全隐患
　　安徽安庆、广州李坑、福建安溪、上海江桥等垃圾焚烧发电项目，由于管理不善造成爆炸等安全生产事故。深圳南山、武汉长山口、福建晋江等垃圾焚烧发电项目，烟气、废渣、渗滤液等处理不达标，造成重大环境污染。昆明五华等多数垃圾焚烧发电厂，都曾出现过污水处理等市政配套设施不完善、垃圾处理费与上网电价难以达成一致、缺乏收费调整机制、补贴拨付不及时、运营成本超支、融资利率过高、投资者经营能力不足发生变更等问题，严重影响了项目的正常运营。
　　三、生活垃圾焚烧发电PPP项目政府操作方案
　　（一）完善组织领导机制，决定项目核心事项
　　市政府组织相关部门对项目初步论证，成立市政府垃圾焚烧发电PPP项目领导小组作为重大事项决策和协调机构，主要职责包括明确实施机构、确定咨询机构和社会资本方招标方案、议定项目选址、确定焚烧炉技术方案及污染物排放标准、批准实施方案、审定特许经营权协议等重大事项。市政府垃圾焚烧发电PPP项目领导小组，市长任组长，常务及主管副市长任副组长，市城管局、财政局、发改局、生态环境局、住建局、自然资源局、行政审批局、市场监管局、商务局、工信局、司法局、应急管理局、水务局等部门领导为成员，办公室设在市城管局。
　　（二）确定实施机构职责，牵头协调统一调度
　　明确城管局为实施机构，总牵头负责项目申报、可行性论证、社会资本方招标、监管、移交等工作，协调推进项目相关事宜。主要职责为：公开招标咨询机构，委托编制可研等系列前期文件，签订委托咨询合同，支付相关费用（后期将咨询费用计入项目公司的前期费用）。暂代业主，推进选址、可研立项、环评等审批工作（待项目公司成立后，依据相关文件进行业主变更）。公开招标选择知名专业公司作为社会资本方，代表市政府开展谈判，确定特许经营权协议。与项目公司签订特许经营协议，协助办理项目相关手续。根据合同约定，协同财政局、生态环境局等部门，进行监管，监督项目公司履行合同义务。在运营期满后，组织联合验收，接管项目。 　　（三）公开招标咨询公司，保障项目科学决策
　　数据测算的精确性与技术方案的合理性是项目成功实施、科学决策的基础。垃圾种类及成分、含水率、灰渣的平均含量、垃圾低位的平均热值、渗滤液含量、估算垃圾总量等关键数据，对项目规模及设备选型、施工工艺、垃圾清运车型选择有决定意义。而垃圾焚烧炉的技术方案选择除了上述数据的影响，还涉及设备价格、配套设备选择、维护价格、日处理能力、垃圾处理成本、焚烧效率、有害气体产生量、年有效运行时间等诸多因素。这直接影响项目建设的经济性、安全性，而这些都需要咨询机构的专业能力来保证。因此，应公开招标知名公司，实行全过程专家咨询。使咨询公司充分参与到各个流程，协助编制项目可行性研究报告、“两评一案”等基础文件;帮助实施社会资本方招标;协助进行财务、合同、特许经营权协议等谈判，完善修改相关文件。通过咨询公司操作的专业性，保证数据测算合理、技术方案先进可行、合同制定愈加完善，促进政府决策更加科学有效。
　　（四）公开招标社会资本，保证项目专业实施
　　在招标文件上从资质、历史业绩、技术方案、排放标准、资信、财务等方面进行资格预审，保证投标人的专业性。由专家评审小组结合历史业绩、技术方案先进性、报价情况等评标细则进行评审，确定前三名社会资本方。政府方项目领导小组依次就建设合同内容中可变更条款与其进行谈判磋商，确定中标人。与之同时，充分利用公开招标等竞争机制，吸引固废处理龙头企业光大国际、盛运股份、首创环境、中国天楹、三峰环境、中国节能环保等知名公司参与投标，保障中标社会资本方投资运营的专业性，从而利用企业在核心技术、核心设备及焚烧发电行业施工管理的优势，降低项目建设成本，保障项目专业运营，顺利实施。
　　（五）仔细斟酌协议内容，抓好合同贯彻落实
　　特许经营权协议，明确了政府方和项目公司的权益、风险分配等权利义务关系，是项目融资、建设和运营的核心文件。其中，对于垃圾处理费、上网电价、政府补贴等关键性要素，应经过论证等公开程序保障其合理性。垃圾焚烧发电PPP项目政府多以可行性缺口补助的方式按垃圾处理量，对项目公司进行补贴。一般来说，政府方会设置垃圾保底处理量，低于保底量时按照保底量支付补贴;高于保底量则启动超额调价机制，依据垃圾处理量的区间对补贴单价按比例进行调整。如果处理量连续长时间低于保底量，双方协商启动调量补偿机制并降低保底量，参照绩效考核情况进行补贴，保障项目运营。垃圾焚烧发电PPP项目的准公益属性，使得项目利润率较低、运营期限较长，项目公司需依靠补贴才能保障项目正常运营。因此，政府和社会资本方应勠力同心相互配合，提高依法依合同履约意识，及时支付相关费用及补贴，共同推进项目建设运营中的问题解决，保证项目稳定运营。
　　（六）明确部门职责分工，优化审批强化监管
　　生态环境局严把环保关口，确保项目拟选址远离环境敏感区，会同各部门确定污染物（烟气、渗滤液、废水、残渣、飞灰、恶臭和噪声等）的环保标准，加强建设、运营期间污染物排放的监测与监督等。财政局严把PPP项目准入及资金拨付关口，组织“两评一案”的专家论证协助政府采购，制定跨年度财政支出计划，确定特许经营期间补贴付费的方式、评估支付时间等关键合同要件。自然资源局、住建局、发改局、水务局、电力局等部门协助进行用地、规划、可研、用水、用电等方面的政策指导和审批，做好服务工作。各部门应协调联动并联审批，严格压缩要件材料，实行容缺承诺制，进一步精简审批事项、精简审批时间、优化审批流程。推行“预约服务”“不见面审批”，打造高质量营商环境，使企业“最多跑一次”，确保项目审批提速提效，力促项目早日落地开工。
　　（七）正确引导群众参与，充分发挥社会效益
　　生活垃圾发电项目的选址及技术可靠性是群众关心的首要问题。项目选址在保障环境防护距离的情况下应远离居民区、学校等敏感目标，以防止发生意外，对周边人员造成健康危害;应避免因运输距离过远导致垃圾转运费用增加。还应考虑到城市未来发展规模，防止刚建成不久就得异地选址重建。垃圾焚烧发电技术的可靠性在加大宣传力度充分保障群众知情权的同时，组织居民代表参观技术成熟可靠的项目并进行考察论证，明确废水、尾气、渗滤液、固体废弃物的处理标准，建立实时监测系统，公开检测数据，消除疑虑，争取公众支持。同时，引导群众自觉进行垃圾分类提升回收质量，降低处理成本提高处理效率，保证项目稳定运行，发挥节能减排的社会效益。
　　参考文献：
　　[1]陈耀华采用BOT模式建设重庆同兴垃圾焚烧发电厂案例研究[D].重庆大学，2006
　　[2]李薇湖北省垃圾焚烧发电项目风险管理研究[D].武汉科技大学，2015
　　[3]李婷生活垃圾焚烧发电BOT项目风险研究——以重庆市為例[D].重庆大学，2016
　　[4]姚张峰公私合营（PPP）垃圾焚烧发电项目垃圾处理费定价研究[D].浙江理工大学，2017
　　[5]财政部，住建部，农业部，环保部关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知[Z].2017-7-1
　　（杨涛，河北省黄骅市发展和改革局）
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