党建引领基层治理面临的困境及优化路径
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作者:罗晓蓉
摘要：党的十九大提出，要把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒。基层党建是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础，与基层治理有效性紧密相关。随着社会深刻转型和城市化进程加快推进，需要构筑基层党建工作的新平台。目前，党建引领基层治理发挥在干群关系和服务群众、工作机制、组织关系、社区治理方面面临着困境。优化党建引领基层治理有效性的路径以社会资本为视域，从符号建构、空间覆盖、强化服务、政治引领入手。
关键词：基层党建;基层治理;治理有效
基层党建是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础，与基层治理有效性紧密相关。随着社会深刻转型和城市化进程加快推进，需要构筑基层党建工作的新平台。目前，党建引领基层治理面临尚存在一些困境亟需破解。
一、面临的困境
1. 干群关系上，一些村民埋怨村干部“吃白饭”，对村支“两委”干部不信任、意见大;服务群众上，一些城市社区党组织对服务群众、加强区域化党建工作“有心无力”，“满足于应付、流之于形式”的现象较为普遍。
发展农村经济，带领农民致富是农村党建工作的落腳点。目前，一些村的村支“两委”干部是由上级政府任命的，或选举过程只是走走形式而已，甚至有些人通过拉关系走后门当上了村支“两委”干部;不少村支“两委”干部办事不讲政策、管理不循章法、工作随意性大。有的村支“两委”干部事事先为自己或者家族、亲友打算，有的甚至随意欺压百姓，拉帮结派，贪赃枉法，为所欲为。村民对村支“两委”干部不信任、意见大，既指向村干部的工作能力，也指向村干部的工作态度。村“两委”干部为民办事能力不强，工作缺乏积极性，一度使村党支部几乎陷于瘫痪状态，村民埋怨干部“吃白饭”，极大的损害了农村基层党组织的形象。
村（居）党支部是基层治理的最佳抓手。但是，在城市社区，一些上级党委和政府职能部门把社区当成自己的派出机构，随意摊派工作任务。计划生育、社会治安综合治理、重点项目建设、棚改征地以及拆除违章建筑等大量事务被交由社区办理，而且还下达指标任务，进行相应考核和奖惩。社区“责重”而“权少”，“行政化”“衙门化”倾向较为严重，变成了“准政府”“传声筒”“二传手”。近年来，随着县域经济跨越发展和城市化进程快速推进，旧城区改造步伐加快，新城区规模日益扩张，县城居住人口不断增加，各种类型的党员也向城区集聚，城市基层党建工作内涵发生了较大变化。而社区党组织负责人往往淹没于繁重的日常事务中，除了做好常规性“中心工作”，还要配合相关职能部门开展一系列的临时性工作。其中行政化任务繁多，并且征收社会抚养费、拆“两违”、创卫、征兵等多达近百项。每一项行政任务被提上了高度，仅靠5～7人社区配备的社区工作人员来完成，精力疲乏，难以应对，社区党建常常流于形式更难有创新。
2. 工作机制上，一些农村基层存在村级重大事项决策不知晓、政务不公开、参与度不高，极大影响村支“两委”干部威信和信任;而一些城市社区党建的整体推进力度不够，整体功能不强，导致“各搭各的台、各唱各的戏”。
随着市场经济的发展，农民群众更加关注自己的民主权利，参与决策、管理、监督基层事务和重大问题的要求日益强烈。但是，一些村级组织治权衰弱。例如，在村级自主招商、对外招商等方面，项目资金只是“文件监督”“材料审核”，没有真正将财政公开真正落于实处。使用过程中，还存在“打包”“捆包”和多用、挪用现象;财务公开无法至始至终的贯穿全过程。村级财务不公开、不透明，干群缺乏沟通交流，导致村民对有业绩的村干部甚至也存在怀疑、抵触心理。虽然城市社区建设经过近20年的发展，但是城市社区党建的方法、手段和载体有待创新，党员融入社区服务亟待完善和加强。目前，城市社区建设中，组织、宣传、统战、政法、民政、群团组织等参与社区管理的部门众多，职能交叉但缺乏协调。
3. 组织关系上，协调不够，出现“相互扯皮”“各自为战、多头管理”，甚至社区党的领导“停在口号上”，政府服务“浮在表面上”，居民自治“留在文件上”。
村“两委”之间关系缺乏协调性，部分支委与村委之间存在嫌隙，支委对村委的矛盾纠纷等日常业务推诿，极大的降低了矛盾协调的实效性。村“两委”与村内自发性组织（如理事会等）的关系缺乏协调性，村“两委”解决村级事务大多数单纯依托镇干部、村委会班子讨论事务的方式来决定，村民对村级事务参与度不高，很多项目不了解、不知情，工作的开展难度比较大。
4. 社区治理中，村干部工作积极性不高，存在“工作难沟通，环境难治理，上访难平息”的“三难”问题;而城市社区治理中，普遍依靠行政力量来推动整合社会资源，社区居民“看客心态”比较普遍，出现“搭便车”的集体行动困境。
干部工作积极性不高，在一些传统农村村落社区具体表现为：一是逼着干。安于现状，既没有村级发展长远打算，又没有工作上的短期周密安排，仅仅把工作定位在保证工作正常运转和村稳定上。二是跟着干。应付日常工作，没有带领群众致富能力，不会抓农村工作。三是瞒着干。重点方向不明，上面安排啥就比划啥，不善于调动群众。农村社区治理中面临“三难”问题，工作难沟通、环境难治理、上访难平息问题。城市社区治理中，靠行政推动力来整合社会力量的方式很难吸引居民参与。
二、优化路径
1. 符号建构：以党支部为核心，结合社区社会资本的总量和分布特点创建党建引领社区治理的项目和品牌。
目前，各地基层党建基地建设和基层党组织建设中，无论是党建主题文化广场、楼道党建宣传栏及党员活动室等场所，还是党建综合体和党建联盟构建，都突显以党支部为核心和党建引领基层社会治理。在城市社区，党组织建设和完善调整成为创新城市基层社会治理的切入点。在农村社区，构建以村党支部为核心的同心园，以村党支部为核心，统筹谋划村级治理结构，需要结合各类型社区社会资本的总量和分布展开。传统农村村落社区，注重运用传统的社会资本，如家庭社会资本、家族社会资本、邻里社会资本。针对“空心村”现象比较普遍问题，村支两委组织尤其是村支书需要在“党建+”工作内容上亟需根据适宜发展的农业产业，同时通过产业融合，努力做到“三富”：自己带头富、帮助群众富、堂堂正正富。在村庄治理上需要“用公心来治理，用发展来治理，用扑下身子来治理，用汇聚合力来治理”，做到“没事要找事”（主动去发现问题，从早了解问题，尽快处理问题）“出事不怕事”（遇到矛盾纠纷要敢于面对。做到不怕、不躲、不推、不拖，及时组织专班化解矛盾纠纷）“处事要了事”（做到“上管好天文地理，下管好鸡毛蒜皮”）。在城乡交融发展而来的村居合一型社区，传统社会资本镶嵌在传统的血缘关系等各种社会关系网络中，如礼俗、人情、关系等，同时也出现蕴含现代社会资本的组织。对于这类社区，由村级党组织和村居党组织联建联管，要逐步向社区党组织转型，这意味着组织结构、治理对象、管理结构带来全新的变革;而通过中心村改造后土地适度集中，企业集聚形成的功能拓展型社区，现代社会资本的载体更多出现，则需要在保留村级管理体制的基础上，升格村级党组织，下设农村、社区、企业各类党支部，实行分类管理。 2. 空间覆盖：依托城市社区网格化管理初步成形格局，深化区域化党建工作，创建社区党建联建（合）体，“强堡垒、强队伍、强作为、强引领”。
目前，社区网格化管理已经由特大或大城市管理延伸到中小城市和县城管理。网格化管理是行政主导的管理模式。依托城市社区网格化管理初步成形格局，各地社区打造党建联盟综合体，以盘活社区内各资源，形成“资源供应链”，将资源与需求有效对接。定期召开党建联盟联席会议，共商党建工作，共用服务阵地，通过建立区域党建联盟，打破社区、企业、学校、社会等各类党组织之间的“无形藩篱”，同时，党建联盟聯席会议通过统筹、协调、联络作用，明确成员党组织职能职责，合力推动责任落实。在党建联盟综合体内，通过“两代表一委员”工作室，区域党工委组织在社区工作的、在社区居住的或者挂点社区的省、市、县、镇四级“两代表一委员”轮值坐班，接待群众，收集问题。由社区党支部牵头，汇总收集到的问题，建立问题清单，交办至各联盟成员，确保事事有着落，件件有回音。创建党建联建体，实现了组织联建强堡垒，增强了党建工作载体，有利于克服联谊式、人情式、援助式运行状态，实现优势互补、资源共享，初步形成整体性的党建联建体，组织联建强堡垒，抱团夯实党建基础。
3. 强化服务：以居民需求为本，克服“水土不服”;通过建章立制，确保服务规范运行。
强化服务是政治引领的基础和前提。强化基层党组织的服务功能，需要基层党组织设计服务活动项目以群众需求为本，否则，党建服务活动与群众需求脱节，容易产生“装点门面”“水土不服”。为此，着力强化社区组织建设，拓展服务载体。一是构建社区区域化党建新格局。健全基层党政联席会议制度和共驻共建制度，大力推广“楼宇党建”等新型区域化社区党建模式。依托区域化党建平台，开展社区服务活动，如组织党员对辖区困难群众慰问、开展“微心愿”认领等。二是完善社区服务组织。本着从社区广大居民的客观需求出发，在规划的基础上，出台优惠政策，加大扶持力度，重点支持为社区老年人、妇女、儿童、残疾人、失业人员等特殊群体服务的公益性组织。三是培育和发展各类社区自助组织。要按照“贴近实际、贴近生活、贴近群众”的原则，通过挖掘文体骨干、培育文体团队、组织文体活动等，使社区居民学在社区，乐在社区。在社区活动中，增强居民参与，建立信任关系，提升社区归属感，增加社区现代社会资本，为社区善治打下扎实的基础。
4. 政治引领：嵌入基层协商民主实践，提升党的基层组织组织力。
在多元治理格局中，基层党组织必须突出政治功能和政治作用。目前，城乡社区正在进行基层协商民主实践，党建引领是前提，要突显基层党组织必须突出政治功能和政治作用。比如，多地通过运用协商民主的形式，妥善解决了社区业主普遍反映的社区公共事务和社区管理问题。当下，亟需在“党建+”工作嵌入基层治理的长效机制探索实践，以“党建+民主协商作为重要的抓手和发展趋势。只要“党建+”工作，融入中心工作，转变基层组织体系，创新组织设置;在强化服务的基础和前提下突出政治引领，在多元治理格局中，优化功能实现，突出政治功能和政治作用;持续改进服务方式，以嵌入式服务为突破口，专注于问题的解决与变化，运用社会工作理念与方法，帮助社会成员适应社会环境、融入社会环境，将有利于社区社会资本的提升，极大促进社区治理。
参考文献：
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[3]龚上华.农村党建嵌入基层治理——以杭州余杭区丁河村“党建+”引领议事协商为例[J].中共杭州市委党校学报，2018（01）.
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