城市黑臭水体治理及运行维护的长效机制研究
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作者:储诚山 侯小菲
摘 要：城市黑臭水体治理是一项系统、复杂的工程。由于黑臭水体治理涉及的部门多范围广、部门管理条块分割、治理资金来源渠道单一且数量有限、治理和运行维护的长效机制未能有效建立等诸多因素，目前我国城市黑臭水体普遍存在治理难度大、治理效果差的共性问题。因此，在分析城市黑臭治理难点的基础上，从管理机构建设、资金筹措、运行维护等方面提出了确保水体“长治久清”的长效机制。
关键词：黑臭水体;治理;运行维护;长效机制
中图分类号：X524 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）29-0068-02
引言
城市黑臭水体是指城市建成区内呈现令人不悦的颜色和（或）散发令人不适气味的水体的统称。城市黑臭水体不仅影响居民生活、危害群众身体健康，而且破坏河流生态系统、损害城市景观。因此，城市黑臭水体治理已经成为地方各级人民政府改善城市人居环境，促进城市高质量发展的重要工作内容。然而，由于城市水体黑臭成因复杂、影响因素多，整治任务艰巨，建立黑臭水体治理和运行维护的长效机制，对于黑臭水体治理、实现“长治久清”异常关键和重要。
一、城市黑臭水体治理难点分析
由于黑臭水体治理涉及的部门多范围广、部门管理条块分割、治理资金来源渠道单一且数量有限、治理和运行维护的长效机制未能有效建立等诸多因素。目前，我国城市黑臭水体普遍存在治理难度大、治理效果差（年年治理，年年黑臭）的共性问题。
（一）环保基础设施不足
城市排水设施老旧且不完善，城中村和城乡结合部管网空白多，污水直排、雨污合流制溢流等问题比较突出，生活污水未经处理直接排入水体形成黑臭。例如，2017年齐齐哈尔市城市建成区排水管网密度为5.12公里/平方公里，仅为全国平均值的46%，雨污分流滞后，错接和混排常见，其中昂昂溪纳污坑塘成为全国最大的黑臭水体。
同时，城市污水处理设施建设滞后，污水处理能力不足，污水处理厂的污水溢流严重，溢流的污水直接进入水体形成黑臭。比如，铜川市建成区污水处理率仅为76.8%，污水处理厂溢流严重，雨季溢流量为5 000—11 000立方米/天（约为全市日污水处理量56 000立方米的10%—20%），溢流出的未经处理的污水直接进入漆水河，加剧了漆水河水体恶臭。
（二）缺乏系统性和整体性
一是整治工程项目布置较为零散，建设偏重于重点河段和节点，尚未形成上下游、左右岸、岸上岸下、干流支流全流域全面治理的局面。例如，水利系统的万里安全水体水系项目，侧重于城市防洪，对生态护岸和河道底泥清理考虑少;下游河道清淤項目未能结合上游垃圾清运体系建设。
二是黑臭水体治理中存在多头管理、责任不清的问题，污水管网权属复杂和污水管网与污水处理厂运维主体不一致问题，常造成工作衔接不到位，形成管理盲区。以铜川市为例，铜川市的黑臭水体主管部门为城市管理局，河流水体的水质监管为环保局，雨污水管网和污水处理厂主管部门则为住建局，而污水管网和污水处理厂由不同的单位运行维护。
三是监测体系不完善，管网信息化水平低，河流水环境和管网问题识别不精准，严重影响决策的合理性和执行效率。在铜川市的调研中发现，由于缺少管网管理信息系统，以及管理人员频繁变动等因素，主管部门甚至无从掌握全市的雨污水管网数量、分布状况。
（三）重工程建设，轻运维管理
黑臭水体整治工程重视工程项目建设内容、建设规模及技术方案，对建成后的运营管理模式缺少细致分析，导致项目建成后因运营责任运行经费、人员等问题而难以持续运行，严重影响了项目建成后的环境效益发挥。
（四）资金投入不足，资金来源渠道单一
城市黑臭水体治理是一项系统性工程，从治理项目类别看，涉及到控源截污、内源治理、生态修复、水系连通、活水保质和黑臭水体治理能力建设等项目。黑臭水体治理资金投入巨大，单纯依靠地方财政资金难以承受，例如，铜川市漆水河32公里的黑臭水体，其综合治理资金达15亿元之多，而铜川市2018年地方财政收入仅为23.10亿元。由于黑臭水体治理具有公益性，项目投资收益率低，因而社会资本投入较少。目前，黑臭水体治理中尚未建立起有效的财政投入机制和社会融资渠道，各地的黑臭水体治理主要依靠政府财政投入，投资渠道较为单一，资金缺口大。
二、城市黑臭水体治理的长效机制
为有效进行黑臭水体治理，确保水体“长治久清”，须从管理机构建设、资金筹措、运行维护等方面建立长效机制。
（一）补环保基础设施短板
针对城市污水管网不配套、污水处理能力不足、截流的污水未经处理异地排放、雨污合流等问题，需加快补齐城市雨污管网欠账、污水处理能力和再生水利用能力不足、垃圾收运体系不完善等环保基础设施短板，从而实现精准截污。针对城市断头河、死水沟和死水塘，重点恢复水系统的完整性和连通性，改善水动力条件，修复水生态系统，提升水体自然净化能力，实现城市水环境持续改善。
（二）建立完善黑臭水体治理考核问责机制
建立完善黑臭水体河湖长制，为每处黑臭水体确定河湖长，明确责任主体的工作职责、责任清单、工作要求和考核奖惩。将城市黑臭水体治理任务纳入各级政府和相关部门的目标责任考核体系，并将考核奖励结果作为衡量各级领导班子政绩的重要内容和干部提拔任用的重要依据。建立领导干部责任追究机制，落实领导干部生态文明建设责任制，严格实行“党政同责、一岗双责”。对于责任单位和责任人履职不力，造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任。
（三）建立河湖水体保护的联合执法机制
成立由黑臭水体主管部门、公安部门和环保部门组成的联合执法工作领导小组，加大对沿河偷排污水、乱建乱占、损坏排水管网设施等违法行为的查处力度。加强对小、散、乱排污户的管理，规范沿街经营性单位和个体工商户污水乱排直排，对沿河（湖）工业生产、餐饮、宾馆、洗车、洗涤等个体工商户未经批准擅自纳管、偷排、未办理排水许可证等行为进行联合执法，完善执法监督。建立整改清单，对不符合要求的排水户要限期整改，对整改不到位的将按照规定从严予以处罚。 （四）提升黑臭水体监测监管能力
开展城市污水和雨水管网普查，整合现有污雨水管网信息系统，建立综合管网地理信息系统，提高黑臭水排查效率和准确性，为精准截污提供支撑。在黑臭水体易发区建立监测点位，开展定期取样监测;添置黑臭水体水质和底泥测试设备，满足黑臭水体认定的及时性要求，及时监控水质指标和底泥指标，为制订精准防治方案、底泥风险评价提供依据。开展黑臭水防治和管理知识培训，提高黑臭水防治整体能力。整合环保监管平台、管网地理信息系统、河湖长制管理平台，实现“厂、网、河（湖）”数据联动、信息共享。
（五）建立“厂、网、河（湖）”一体化治理和运营维护机制
按照“统筹建设、协调运行”理念，以流域为单位，加快推进 “厂、网、河”一体化运营管理，对环保基础设施进行全要素管理，通过统一管理、科学调度，提高流域水环境管理水平。根据我国黑臭水体的管理权限，可由城市的住建部门（极少数城市的黑臭水体主管部门为城管局）牵头，开展探索污水处理厂、市政污水管网与河（湖）水体联动的“厂、网、河（湖）”一体化治理和运营维护模式，建立以市政府为统筹主体、主管部门为监管主体、第三方专业服务机构为服务主体的“三位一体”运维管理体系，明确分工职责、运营维护范围、标准、绩效考核评价指标及費用与绩效挂钩机制等。
（六）建立多渠道资金筹措体系
一是利用市场化机制促进生态环境保护，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场机制。大力推广政府和社会资金合作模式，在污水处理及配套管网工程、垃圾处理、污水处理、水生态修复等需要长期运维的项目中，探索推行“投融建管营”一体化投融资模式。二是加大财政资金投入和保障力度，建立健全财政保障制度，坚持将黑臭水体治理列入财政预算管理，并作为公共财政支出的优先保障领域，加大黑臭水体治理投入力度。三是拓宽财政资金筹措渠道，大力盘活财政存量资金，并积极争取上级（国家级和省级）资金支持，保障黑臭水体治理资金来源。
参考文献：
[1] 铜川市人民政府.铜川市城市黑臭水体治理实施方案[Z].2019年5月.
[2] 铜川市人民政府[R/OL].http：//www.tongchuan.gov.cn/.
[3] 王晓玲，王鸯鸯，苗忠梅，等.我国城市黑臭水体成因分析及治理建议[J].中国环保产业，2018，（12）：52-53.
[4] 赵晔.城市黑臭水体整治实现长制久清存在的风险与对策[J].给水排水，2019，（4）：44-49.
[责任编辑 张宇霞]
收稿日期：2019-08-19
基金项目：天津市哲学社会科学规划项目（TJYY16-010）阶段性研究成果之一
作者简介：储诚山（1969-），男，安徽岳西人，副研究员，从事应用经济学和生态环境研究。
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