基于“内部人控制”视角研究国有企业治理

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　　 摘要：国有企业在中国经济发展中担任重要角色，但是失控的“内部人控制”不仅提高了企业的管理成本，而且影响了国有企业的经济绩效，阻碍国有企业良性健康发展。文章在已有文献的基础上，分别从经营管理、财务使用及人事任用三个方面总结了国有企业出现“内部人控制”问题的表现。然后详细地分析了 “内部人控制”问题形成的原因及危害，根据国有企业的经营现状，从企业内部规章制度治理和外部市场环境治理两个角度给出解决“内部人控制”问题合理化的建议。
　　 关键词：公司治理;内部人控制;国有企业
　　 一、背景意义
　　 中国的国有企业具有时代的特色，关系国家经济安全，作为共和国经济“长子”，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”。自计划经济转为市场经济时，国有企业就开始探索合适发展的道路。2016年5月，国务院发布《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，2018年10月，全国国有企业改革座谈会在北京召开。虽然国有企业改革取得了一定的成绩，但是我国国有企业有其特殊性和时代性，由于管理权和经营权分开，国有企业普遍存在监督机制缺乏和职业经理人职权过大的问题，这也就形成了典型的“内部人控制”的现象。这类问题阻碍我国国有企业的健康发展。目前，在供给侧改革的驱动下，我国国有企业面临重要的挑战和机遇，如何在经济转轨时期保持稳步持续增长，企业科学有效的内部治理显得至关重要，而“内部人控制”问题是所有国有企业的通病，所以，解决和预防“内部人控制问题”是国有企业成功与否的关键。本文通过分析“内部人控制”问题的现象和成因，制定出解决该问题的对策和预防措施，意在提高国有企业内部自身治理能力，促进企业发展。
　　 二、文献综述
　　 最开始对于“内部人控制”研究追溯到19 世纪 40 年代，学者称这种现象为“经理革命”。随后，日本学者青木昌彦提出“内部人控制”的概念，他认为这种现象在经济发展的过程中不可避免且对企业影响很大。“内部人控制”指能够接触和运作企业核心机密的经营人员为自己谋求私利，因而损害企业的利益。内部人控制出现的根本原因是企业所有权和经营权分离。20世纪末，“内部人控制”才真正引起中国重视，因为当时我国正处于计划经济向市场经济转变的过程中，国有企业经营管理中存在的问题引起国内学者的关注。1995年张春霖提出“内部人控制”问题会给国有企业带来负面影响，降低生产效率和经济效率。1998年潘石认为“内部人控制”问题会使得企业的战略定位和经营目标出现偏差，企业发展更倾向与为经营者谋求私利。纵观已有文献，学者研究的聚焦点更多是内部人控制是否影响企业发展和经济绩效，很少有学者研究“内部人控制”预防和整治策略。本文从这一角度入手，研究国有企业“内部人控制”问题，推动相关领域发展，这也是研究这篇文章的理论意义。
　　 三、企业出现“内部人控制”问题的表现
　　 从经营管理角度上分析，内部人在其位不谋其政，由于中国特殊的国情，政府决定了国有企业经理人的去留，经理人的业绩往往由其在职期间的绩效决定。经理人为了追求更高的职位发展，只考虑眼前利益，不注重企业长远发展。这种行为就很有可能会损害国家的利益。经营业务所涉及的各个环节对于企业至关重要，由于经理人掌握企业的相关买卖信息，一旦企业的监管不到位，经理人有机会和权利通过控制其中的关联交易为个人谋求私利，从而损害国家的利益。
　　 从财产使用的角度分析，内部人以各种名义侵占国有企业的财产，如超标消费、挪用企业财产、瞒报、谎报企业设备购置费，更有甚者，利用职位之便，进行国有财产私有化，通过向中间过度人员投资或捐赠大笔资金，联合他人侵占国有财产。经理人对企业具有绝对的控制权，可以按照个人利益最大化的意愿改动激励薪资标准，同时经理人可以控制财务部门进行不规范操作，财务造假，提高管理成本或者篡改实际收入，中饱私囊，损害国家利益。
　　 从人事任用方面分析，“内部人”不注重人岗匹配，任人唯贤，反而是培植亲信，拉帮结派，巩固自己的地位，或者将自己的亲戚安排在财务、人事管理等重要的岗位上，这些亲信可能能力不足，不能为在其位发挥作用，反而享受着高薪待遇，这样将大大降低企业运行效率。有些经理人甚至暗中操作进行权力寻租，明码标价买卖企业的职位，不管人员是否胜任当前岗位，尊崇金钱至上的原则，这样的行为极大地損害了国家利益。
　　 四、“内部人控制”问题形成的原因及危害
　　 （一）成因分析
　　 “内部人控制”问题对一个企业的影响既有利又有弊，但是失控的“内部人”控制肯定会危害国有企业的利益和长远发展。因此，剖析这个问题的形成原因显得至关重要。
　　 造成“内部人控制”问题原因之一就是国企产权制度不合理。国企的股东是国家，企业作为独立法人有保证国家资产不贬值的义务。计划经济向市场经济转换时，产权制度改革滞后于企业制改革，国家股东的权利是由特定资产管理机构代为行使，该机构逐利内在动机不足，使得对于职业经理人监督不到位。此外，机构不是真正意义上的股东，存在机构和职业经理人合谋的动机和可能性，进一步加剧该问题的严重性。
　　 造成“内部人控制”问题原因之二就是企业内部治理结构水土不服。改革开放初期，由于国情需要，虽然在治理结构上学习和借鉴国外公司所有权、监督权和行使权互相制约的思想，但是没有形成真正意义上的符合国情的企业内部治理结构，权利制衡趋于形式化。股东大会不能真正发挥它任人唯贤和监督的作用。这为“内部人控制”问题的诞生提供温床。股东大会从成员的组成上就削弱其对企业的控制权。国有企业董事会由当地政府和内部管理人员组成，但是政府往往将该职位定义为要退休老干部之家，这部分人员根本不能起到控制和监督的作用，所以董事会完全控制在管理者手中，这就形成自己监督自己手中权利的现象。或者过分干涉人员配置，严重影响国有企业正常管理和运行。监事会的董事没有认真对待手里的权利和履行应尽的义务，监事会在机构设置上就存在制度性的缺陷，监事会本应与董事会是平行机构，但是由于监事会正常运营需要资金支持，在实际中反而听从董事长的安排。 　　 独立董事的设置不科学，没有发挥出其应有的作用，反而是为了设置而设置，徒增企业管理成本。独立董事能够真正发挥作用取决于其是否完全独立，但是国企独立董事在薪酬支付和选拔方式上，很难保证独立董事不受制于董事长。所以独立董事没有发挥真正的作用。
　　 （二）“内部人控制”问题对国有企业的危害
　　 “内部人控制”问题明显提高了国有企业的管理成本，这里管理成本主要指代理成本。由于对职业经理人缺乏有效的監督，他们可以私自控制财务部门，得到额外的收益。国有企业的管理完全雇佣“外人”管理，使得委托代理机制繁琐冗长，经常出现不同层级的代理人和国有企业经营目标不一致，使得信息传递时间长、政策落实不及时，从而提高了管理成本和监督成本。
　　 “内部人控制”影响了国有企业的经济绩效。企业经理人作为一个理性人，为追求利益最大化往往使得其与股东利益不一致，经理人追求的是自己的利益，而股东是追求企业的利益及长远发展。由于内部治理机制监督不到位，职业经理人经营公司时往往会贪图个人利益从而使企业经济效率低下。企业进行投资时，职业经理人将个人利益放在企业投资回报效益之前，使得投资收益低于真实的投资收益或者交易成本高于实际的交易成本，这样必然会造成企业利益受损，在完全竞争的市场上缺乏竞争力，长久下去企业会可能破产。
　　 “内部人控制”严重阻碍国有企业良性健康发展。企业能够长久健康发展，成为“百年企业”离不开其核心技术和管理员工的努力。企业只有不断根据市场需求调整战略定位才能不被市场所淘汰，不断调整的过程是创新，也是核心竞争力。当国有企业存在严重“内部人控制”问题时，职业经理人更注重企业眼前利益，管理层求稳不求变的策略使得核心技术和管理员工创新的动力不足，热情不高，整个企业的创新氛围不浓厚，这样必然使得创新型人才流向竞争者，从企业内部抑制了公司的可持续健康发展。
　　 五、企业“内部人控制”问题的解决方法
　　 （一）企业内部规章制度治理
　　 解决和预防“内部人控制”问题需要进一步完善企业内部治理框架，将权利放在制度的笼子里，三权相互制约，约束和激励所有的员工。工作重点主要放在权利再配置、监督再生效，激励起作用三个方面。
　　 1. 股东大会享有表决权的权利和义务
　　 股东大会是企业内部治理的最高权利机关，它最重要的权利之一就是表决权。如果公司股东大会不能真正发挥表决权的作用，那么企业本身就会缺乏自我决策和纠偏的能力。所以，一个企业有必要设立股东大会且让它发挥选任董事的表决权。国有企业管理突出的问题就是高层管理者的任免权完全由政府掌控。职业经理人在经营管理的过程中不得不听从行政机关的命令，因而股东的利益和企业的利益不在同一条直线上。所以要撤销行政机关任免权，改为向股东大会举荐合适人才，只有股东大会才能享有任免权。为避免少数大股东操作小股东行使表决权的现象，我们可以借鉴和学习国外表决权信托机制。
　　 2. 细分成员之间的职权
　　 董事会是决定企业战略方向，董事会也是制约职业经理的权力机关。从根本上讲，董事会和职业经理人在共享企业的经营权。所以二者之间职责划分必须清楚，职业经理人与企业是存在一种契约关系，所以应该在签订契约时明确职权。董事会对于职业经理人有监督的作用，那么董事会就不能兼任企业总经理，董事会兼任高级管理人员的数量要在法律规定的范围内。独立董事不是摆设，严格要求独立董事的任职资格，真正发挥独立董事在董事更换过程中的监督作用，最重要的是要保证独立董事的薪酬发放摆脱董事长的牵制，使其能够自由的行使监督权利。进一步明确独立董事和监事会之间的职权，避免权利交叉。
　　 3. 建立科学有效的激励机制
　　 “内部人控制”问题究其根本是因为我们缺乏对职业经理人的有效激励。本文认为，建立有效的激励机制可以从薪酬、股票和期权三个方面考虑。建立有效的激励机制是为了使得职业经理人能够将股东的利益放在第一位，薪酬激励是短期快速提升职业经理人的业绩，股票和期权是从长期的角度激励职业经理人，约束职业经理人徇私的行为。
　　 （二）外部市场治理
　　 想要杜绝“内部人控制”问题不仅要完善企业内部治理机制，还要依仗外部市场环境。外部市场环境主要包括产权机制和产品—资本运转市场。职业经理人只有在内、外机制的约束下，才能真正为股东谋利益，从而杜绝“内部人控制”问题。
　　 从产权的角度讲，国有企业没有产权主体，企业所有权归属人民，这样就给“内部人控制”提供便利条件。所以要对国有企业产权管理体制进行改革，为投资主体注入新鲜血液。主要可以从以下几个方面具体落实工作：第一、改变观念，并不是所有的国有企业都完全由国家持股，只要不危害到国家安全和经济命脉，国有企业投资主体从单一化向多元化转变，股东由国有持股变为“国有+民营”持股。第二、科学合理配置员工持股比例。合理的员工持股比例使劳动资本发挥最大的价值，拉近企业和员工之间利益的距离，提高员工工作的积极性。第三、完善国有企业的收购制度。国有企业收购往往是通过融资或者是借贷两种形式，有效的市场收购制度能够对职业经理人进行约束，降低徇私的概率，同时，提供融资支持的第三方监督机构将会发挥更大的作用，第三方监督机构为了自身的利益更严格监督企业经营过程，从而抑制“内部人控制”问题出现。
　　 从产品—资本运转市场的角度讲，市场是由产品、资本及人才三部分构成。规范的产品竞争市场会从外部环境中自动规范企业治理，降低“内部人控制”问题出现的概率，也会规范职业经理人的行为，产品竞争市场淘汰机制会让职业经理人将股东的利益放在第一位，如果职业经理人个人徇私行为使得企业经营不善或者破产，则会影响其个人名誉和未来发展。资本市场中合理资源配置可以预防“内部人控制”问题萌芽。资本市场能够及时反应企业治理情况，就会自动揭露企业内部治理问题，而我国资本市场在这方面法律还需完善。人才是企业健康发展的必备资源之一。完全竞争的人才市场有助于企业实现人岗匹配，同时对于职业经理人是一种自我激励， 也是一种无形的压力，迫使他们做好本职工作，减少徇私行为。
　　 六、结论
　　 本文在已有文献的基础上，分别从经营管理、财务使用及人事任用三个方面总结了国有企业出现“内部人控制”问题的表现，发现失控的内部人控制提高了国有企业的管理成本，影响了国有企业的经济绩效，阻碍国有企业良性健康发展。然后详细地分析了 “内部人控制”问题形成的原因，主要包括国企产权制度不合理和企业内部治理结构水土不服。 根据国有企业的经营现状，从企业内部规章制度治理和外部市场环境治理两个角度给出解决“内部人控制”问题合理化的建议。
　　 参考文献：
　　 陈继明.“内部人控制”与经济绩效[J].现代管理科学，2004（01）.
　　 （作者单位：北京化工大学附属中学）
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