“放管服”改革背景下统筹推进原油期现货市场法制建设
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作者:王健
关键词：原油流通体制 中国原油期货 原油非国营进口配额
一、引言
经济发展离不开能源的支撑。原油作为战略性能源资源，对我国经济增长发挥着非常重要的作用，应对原油问题给以足够的重视。中国作为世界第二大经济体，2018年原油生产量达到2.70亿吨，消费总量达到6.25亿吨，原油进口总量高达4.62亿吨，原油对外依存度超过70%，中国已经成为全球第一大原油进口国和第二大原油消费国。
随着亚洲地区经济的持续快速发展和原油消费重心东移，中国以及亚太地区正成为全球最大的原油消费地，由于原油定价话语权的缺失导致该地区只能被动地接受国际市场上已经形成的原油价格，亚洲地区各国进口的原油往往要承担很高的“溢价”，进口价格很难客观反映供需的基本面。放眼全球，WTI和Brent原油期货已经分别成为美洲和欧洲地区乃至全球原油贸易体系中的定价基准。新加坡和日本交易所上市原油期货交易，试图争夺原油定价基准，但还没有成功。
为了冲刺亚洲及全球原油定价基准，保障中国的能源安全，推进人民币国际化进程，2018年3月26日在上海期货交易所子公司——上海国际能源交易中心股份有限公司（以下简称上期能源）挂牌上市交易中国原油期货。
鉴于原油对我国的重要性，长期以来原油现货流通体制存在原油进口权和进口原油使用权（以下简称原油进口两权）的严格管理。中国原油进口权的放开和使用权的合法化、中国银行业国际化、人民币的国际化与定价机制的市场化及中国原油期货上市带来的原油贸易国际化都是相辅相成的组合拳。在加快完善社会主义市场经济体制中，在“放管服”改革推进中，应统筹协调原油现货和期货交易的法律法规，规章制度和管理体制，让原油现货和期货市场协调发展，互相促进，共同建立起市场化、法治化、国际化的原油流通法律法规体系。
二、原油现货流通体制“放管服”改革
（一）原油现货流通严格管理体制的逐步放开
原油现货流通体制由对原油进口两权的严格管理到逐步放开，推动原油现货流通领域市场化进程。
（1）20世纪80年代，我国对原油实行统一的购买销售以及计划供应的体制，行使这些职能的部门是我国的石油工业部和商业部。
（2）1994年4月公布的《国务院批准国家计委、国家经贸委关于改革原油、成品油流通体制意见的通知》中规定，原油和成品油的进口，纳入国家计划配额管理。根据国家计委下达给中国石油化工总公司（以下简称石化总公司）的国内原油和进口原油资源指标，石化总公司同中国石油天然气总公司提出各炼油厂的具体分配方案，并负责组织实施。进口原油配额由国家计委统一管理，国家计委与国家经贸委、外经贸部等有关方面协商后分批下达。这时原油配额大部分下达给石化总公司，不再分配给地方，并由石化总公司分配委托中国化工进出口总公司和中国国际石油化工联合有限公司代理进口（中国石油天然气总公司所属炼油厂进口的原油可委托中国联合石油进出口有限公司代理进口）。
1999年5月，国务院办公厅转发国家经贸委等部门《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序意见的通知》中规定，中国石油化工集团公司（以下简称石化集团）和中国石油天然气集团公司（以下简称石油集团）生产的原油、中国海洋石油总公司国内销售的原油及中国新星石油有限公司和地方油田生产的原油，以及进口的原油，全部由国家统一配置，不得自行销售。国内各炼油厂生产的成品油要全部交由石化集团、石油集团的批发企业经营，其他企业、单位不得批发经营，各炼油厂一律不得自销。
（3）2006年12月4日，商务部发布《原油市场管理办法》和《成品油市场管理办法》，自2007年1月1日起施行。商务部新闻发言人崇泉当时就指出，两个办法的出台，标志着我国政府认真履行加入世贸组织承诺，进一步扩大石油市场开放，加快推进我国石油流通领域的市场化进程;有利于合理引导企业进入我国石油市场的积极性，培育多元化市场主体，逐步形成油源和经营主体多元化、品牌和服务差异化的市场格局，构建统一、开放、竞争、有序的石油市场体系。
（4）2015年国家在进口原油使用权和原油进口权政策调整方面打出“组合拳”，是国家在能源领域改革迈出的实质性步伐。当时由国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）负责制定进口原油使用权相关的管理办法，严格规定炼油企业的配套处理能力、油品质量、能耗、环保等经营资质;商务部负责制定原油非国营贸易进口配额总量，对符合条件的企业分配原油进口配额，制定原油非国营贸易进口的申请条件、申请程序。原油进口国营贸易的5家国有石油企业，不实行配额限制;原油进口非国营贸易实行配额管理，每年由商务部下达原油进口配额指标。
2015年2月，國家发改委发布《关于进口原油使用管理有关问题的通知》（以下简称《进口原油使用管理通知》），经过核查评估，包括山东东明石化集团有限公司、辽宁盘锦北方沥青燃料有限公司、山东中化弘润石油化工有限公司等14家地方炼厂获得进口原油使用权。
7月23日，商务部出台《关于原油加工企业申请非国营贸易进口资格有关工作的通知》，标志着我国原油进口改革进入实施阶段。2015年同时拥有进口原油使用权和原油进口权的地方炼厂数量增加至6家。
（5）2018年《外商投资准人特别管理措施（负面清单）》发布，取消了对外资投资的诸多限制，从能源领域看，外资加油站建设、经营的数量与股比限制内容已被去除。
2018年原油非国营贸易进口允许量累计下达14319万吨，超过八成的地方炼厂拿到了与其进口原油使用配额相等的原油进口配额，实现原油进口两权并轨。商务部公告2019年原油非国营贸易进口允许量为20200万吨。目前中国原油和成品油的市场化程度不断提高，已经确定了原油和成品油领域市场化定价机制的方向，其价格形成已经基本实现与国际市场接轨。民营的炼化企业、成品油流通企业和加油站数量快速增长，其市场占有率已经基本与中国石油化工集团有限公司（以下简称中国石化）、中国石油天然气集团有限公司（以下简称中国石油）和中国海洋石油集团有限公司（以下简称中国海油）三大国企平分秋色;油气方面的体制改革加快推进，向民营等社会资本开放已经没有悬念，油气生产、运营主体呈现多元化趋势。 这些表明，我国原油和成品油市场的竞争主体已经由中国石化、中国石油和中国海油三大国企垄断，逐步向开放市场竞争格局发展，市场竞争主体多元化呼唤价格的充分市场化，原油期货市场的国际化、开放性和充分竞争的特性恰恰满足了行业发展变化的需求。
（二）原油进口两权有节奏、适度下放的同时，监督管理不断加强
原油进口两权在有节奏、逐步放开的同时，政府相关部门加强事中、事后监督管理，规范企业经营行为，维护国内原油现货流通秩序，加强环境保护工作。
（1）2015年2月发布的《进口原油使用管理通知》中明确该通知的指导原则，一是坚持优化结构，严格淘汰落后产能，促进炼油产业结构升级;二是发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导企业自主淘汰落后产能、兼并重组或建设天然气调峰储气设施;三是鼓励资源引进;四是鼓励原油深加工;五是鼓励采用先进污染治理技术。《进口原油使用管理通知》还明确了新增用油企业应符合的基本条件，包括拥有一套及以上单系列设计原油加工能力大于200万吨/年（不含）的常减压装置;同时对能耗、质量、储运、环保、安全消防等也提出了具体要求。
（2）2015年5月，根据《进口原油使用管理通知》精神，中国石油和化学工业联合会出台了《核查评估申请用油企业工作细则》，进一步对用油企业核查评估的工作机构、工作规则、核查评估流程、核查评估内容等进行了规定，为企业申报及专家开展核查评估工作的顺利开展奠定了基础。
（3）2015年1月1日起施行《中华人民共和国环境保护法》，2018年10月修订的《中华人民共和国大气污染防治法》，对排污的要求更加严格，同时提出了大气污染物和温室气体实施协同控制。2018年10月修订的《中华人民共和国环境保护税法》规定，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者应当依照本法规定缴纳环境保护税。这些法律的实施推动我国环境监管的进一步完善，并将对石油化工产业产生重大影响。
（4）2017年7月为加强原油、成品油流通管理，规范企业经营行为，维护国内流通秩序，商务部发布了《原油成品油流通管理办法（征求意见稿）》。同时商务部对于原油、成品油经营企业开展年度定期检查，这是加强原油、成品油流通行业管理的重要工作手段，是严格市场准入，强化事中、事后监管的重要举措。
三、中国原油期货的上市运行
（一）中國原油期货上市情况
经过17年的漫长等待和各方精心筹备，2018年3月26日上期能源推出了中国首个国际化的原油期货，中国原油期货合约具有“国际平台、净价交易、保税交割、人民币计价”的特点。
“国际平台”就是期货交易、交割和结算环节的国际化，引入境内外合格交易者参与。“净价交易”就是原油期货交易的计价为不含关税、增值税的净价。“保税交割”就是依托海关监管的保税油库，进行实物交割。保税油库可以作为联系国内外原油市场的纽带，保税交割对参与主体的限制少，有利于交易者参与期货交易和交割。“人民币计价”就是采用人民币进行交易、交割和结算，同时接受美元等外汇资金作为保证金使用。这不仅体现了建立人民币标价的国际原油基准的客观需求，也反映了中国原油期货国际化特征，可以促进人民币国际化，也可最大限度地吸引和便利境外投资者参与中国原油期货交易。
中国原油期货上市一年多来，从最直观的市场运行表现看，有以下特点：一是上期原油期货与WTI、Brent期货价格形成了良好的互动，既体现出国际大趋势，也走出了其自身相对独特的行情走势，反映了中国原油期货价格的影响力。二是成交量已稳居全球第三，持仓水平也显著高于国际其他原油期货市场发展初期的水平。三是市场参与积极踊跃，境内外企业、贸易商、投资公司和个人等各类投资者参与凸显出多元化的特点，同时法人持仓占比近七成，远高于国内期货品种的平均水平。
《世界能源蓝皮书：世界能源发展报告（2019）》指出，中国原油期货的推出，可以弥补亚太地区原油定价的空白，提升中国原油定价体系的国际话语权，推动逐步消除价格差别和劣势，控制我国进口原油的支出成本，使我国经济在一定程度上免受国际油价大幅波动而产生的冲击。蓝皮书预计，中国原油期货有望打造亚洲原油定价的基准。
（二）多项创新性规定促进期货市场发展和对外开放
中国证监会、财政部、税务总局、人民银行、海关总署等多家部委及相关部门出台了大量的创新性规定保证中国原油期货的顺利发展。在实践过程中，上海原油期货陆续完善相关政策，消除制度障碍。
（1）境内原油期货交易暂不征收企业所得税。2018年3月20日，财政部、国家税务总局、证监会联合发布《关于支持原油等货物期货市场对外开放税收政策的通知》（以下简称《通知》），对在中国境内未设立机构、场所的，或者虽设立机构、场所但取得的所得与其所设机构、场所没有实际联系的境外机构投资者（包括境外经纪机构），从事中国境内原油期货交易取得的所得（不含实物交割所得），暂不征收企业所得税;对境外经纪机构在境外为境外投资者提供中国境内原油期货经纪业务取得的佣金所得，不属于来源于中国境内的劳务所得，不征收企业所得税。《通知》同时规定，自原油期货对外开放之日起，对境外个人投资者投资中国境内原油期货取得的所得，三年内暂免征收个人所得税。
（2）《财政部国家税务总局关于原油和铁矿石期货保税交割业务增值税政策的通知》指出，上期能源开展的原油期货保税交割业务暂免征收增值税。
（3）中国人民银行公告[2015]第19号规定，境外交易者、境外经纪机构可以按照《境外机构人民币银行结算账户管理办法》和《中国人民银行关于境外机构人民币银行结算账户开立和使用有关问题的通知》等银行结算账户管理规定，一是在存管银行开立人民币期货结算账户，用于办理境内原油期货交易的相关资金往来。境外交易者、境外经纪机构未开立基本存款账户的，该人民币期货结算账户纳入基本存款账户管理。二是境外交易者、境外经纪机构可以直接使用外汇作为保证金，外汇保证金结汇后方可用于境内原油期货资金结算。境内原油期货交易盈亏结算、缴纳手续费、交割货款或补充结算资金缺口等需要结汇、购汇的，通过存管银行办理，按外汇管理有关规定执行。 （4）海关总署《关于开展原油期货保税交割业务的公告》规定，原油期货保税交割业务应在符合条件的海关特殊监管区域或保税监管场所开展。上期能源应将开展原油期货保税交割业务的可交割油种和指定交割仓库向海关总署备案。指定交割仓库内不同交割油种的期货保税交割原油不得混放，同一个储罐可以存放不同货主同一交割油种的期货保税交割原油。原油期货保税标准仓单可以质押，质押应当提供税款担保并符合海关监管要求。指定交割仓库存储的期货保税交割原油不设存储期限。
当然，中国原油期货从上市交易到逐步发展，再到成为一个成熟的期货品种，应是一个比较漫长的过程。目前来看，除主力合约外中国原油期货合约总体流动性明显不足，投资者结构不够多元化，能力不强，交易参与者投机性强于套保属性，储运基础设施建设不足，期货实际交割成本较高，要解决这些问题，除期货市场自身加强发展和法制建设的同时，应统筹原油现货流通体制改革，提高两个市场的整合度，构建市场化、法制化、国际化的原油管理体制。
四、统筹推进原油现货、期货管理体制和法制建设
党的十九大报告指出，要加快完善社会主义市场经济体制。经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。要全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。深化商事制度改革，打破行政性垄断，防止市场垄断，加快要素价格市场化改革，放宽服务业准人限制，完善市场监管体制。在“放管服”改革，优化营商环境背景下，加快原油期现货流通体制改革，完善原油期现货流通法制建设，刻不容缓。
原油期货市场与现货市场有机结合可以通过期货市场的价格发现功能，解决油气产品价格扭曲问题，实现资源合理配置，减缓原油价格波动、形成合理的基准价格。期货价格的广泛运用可以大大提高市场的透明度和流通效率，大幅推进油气企业的市场化进程。
（一）加快推进相关立法工作
市场对《中华人民共和国期货法》（以下简称《期货法》）期盼已久，《期货法》在立法过程中要与国际接轨，为衍生品（如远期、互换、掉期等）开发预留空间，为引进境外投资者创造条件，保护好投资者权益，促进期货市场运营规范化，并處理好与现货贸易法律法规的协调。
对成熟的市场规则要加快推进上升为法律法规，减少市场参与者对临时性的通知、规定对原油期现货市场影响风险的担忧。
（二）《国家石油储备条例》尽快完善出台
2016年5月《国家石油储备条例（征求意见稿）》公开征求意见，应加快条例完善、出台工作，这对于保障石油供应安全，维护国家能源安全和社会稳定有重要意义。我国增加原油国有和民间的储备，对于稳定原油期现货价格，丰富原油期货交割仓库数量，方便原油期货交割，降低原油期货交割费用有重要意义。
（三）加快推进原油现货流通的市场化进程
在放开两权的同时加强事中和事后监管，淘汰落后产能，发展壮大优质企业，要降低原油期货市场准人“门槛”，让更多的优质原油流通企业进入中国原油期货市场，方便优质企业利用中国原油期货市场发现价格、套期保值、规避风险等操作，同时壮大原油期货市场参与者队伍。
（四）加快推进原油期货市场建设，深入推进油气体制改革
中国原油期货上市，将进一步加快原油和成品油价格市场化进程。加快推进中国原油期货市场建设和完善，使中国原油期货市场国际化、法制化、成熟化。通过原油期货市场的价格发现功能，实现价格完全由市场决定，并通过市场化价格的杠杆作用和传导机制，吸引各类社会资本进入我国油气行业，从而激发行业活力，为实现油气体制改革各项目标创造有利条件。
（五）加强国内期货市场风险管理同时，完善原油现货市场管理
提高国内原油现货市场与期货市场整合度，使得中国原油期货交易，反映国内市场需求情况。加强国内期货市场风险管理同时，完善原油现货流通监管，让原油期货市场和国内原油现货市场相互促进，共同稳定、健康发展，为国民经济快速发展提供有利支撑。
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