大国宏图：五年规划与中国发展奇迹
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作者:李苏洋
鄢一龙：
清华大学国情研究院副院长、清华大学公共管理学院副教授
兼任中信改革发展研究院研究员、中央社会主义学院高端智库特邀研究员、中国电子信息产业发展研究院学术委员会委员、中国青少年研究会青年学专业委员会委员、北京团市委思想引导和网络引导工作委员会委员。
从1953年至今，中国已经制定和实施了十三个五年计划（规划），“十四五”规划也在前期规划制定过程中。中国的五年规划可以说是中国经济社会发展的“指南针”，是引导各项具体经济、社会政策的纲领。为更深层次理解国家规划的历史定位与发展格局，以及中国规划对于国家发展的意义，中国经贸导刊记者采访了资深规划研究人——清华大学国情研究院副院长鄢一龙。
问：如何认识中国的发展成就，在不同的历史时期，国家发展规划起的作用是什么？
答：新中国发展取得了巨大的成就，短短70年里完成了发达国家两百多年走过的历程。1952年到1978年间年增长率达到了6.1%，1979—2018年经济增长率达到了9.5%，创造了人类经济增长史上规模最大、速度最快与持续时间最长的高速增长奇迹。同时，中国实现了经济社会政治文化生态的全方位发展，人口预期寿命从35岁提高到77岁，从70多年前的“东亚病夫”变成了屹立世界东方的世界强国。
国家发展规划在中国发展奇迹中扮演了重要的角色。二次世界大战以后，发展中国家普遍采用国家发展规划作为推动工业化的手段，但是大部分国家没有坚持下来，而中国在其70年发展历程中，始终坚持国家计划（规划）制度，并持续地进行转型，从而成为推动国家发展的重要手段，当然不同时期国家规划发挥作用的方式不同。
第一阶段，建设时期的五年计划对于国民经济社会发展起到了大推动作用。新中国的工业化是从“一穷二白”起步的，中国的人均GDP只有119元，工业比重很低，资本极度匮乏，1952年人均储蓄只有1.5元，中国不可能走西方发达国家走过的通过殖民、掠夺等方式来完成工业化原始积累的老路，只能依靠计划体制来集中全社会的有限资金来发动与推进工业化，使得中国经济发展突破低水平均衡陷阱。这一时期我们保持了很高的积累率，大量资金投入到增长的基础部门，对基础设施、工厂建设进行大规模投资，国家大约投入了7000多亿元资金，建设了3000多个大中型项目，这消除了增长瓶颈，促进了经济起飞;超越了简单的比较优势发展模式，在西方经济封锁的条件下，将重工业作为优先发展部门，建立了具有自主能力的独立完整的工业体系。 推动了工业化快速发展，1953年到1978年间，工业年增长率达到了11.4%，工业比重每年平均提高1个百分点。最后，计划体制是“损有余补不足”的反向配置机制，能够引导有限的社会资源向弱势群体流动，通过粮食统购统销、农村合作医疗、普及初级教育等方式，在收入水平较低的情况下，很大程度解决了几亿人民的基本民生问题。
第二个阶段是改革开放初期的国家计划为市场经济转型提供了稳定机制。改革开放后，与苏联东欧的前社会主义国家的“休克疗法”不同，中国走了一条渐进的市场经济转型道路。通过指令性计划、指导性计划、市场调控三条轨道并行，并逐步缩减指令性计划与指导性计划的范围，扩大市场调控的范围，逐步减少计划对于微观经济的直接干预，逐步向市场经济过渡。计划轨道为经济体制转型提供了稳定的机制，保障了关系国计民生的经济部门的稳定，避免了转轨国家普遍出现的恶性通货膨胀、商品短缺、国有资产大规模流失，经济增长出现漫长衰退期的“泪谷”。
第三阶段是进入市场经济体制时期，五年规划起到了发展调控的功能。五年规划不是凯恩斯主义经济学意义上的宏观调控工具，而是对于宏观调控起到战略导向功能的发展调控工具，为国家发展提供指引与调控的宏观框架。宏观调控主要针对的是成熟经济体的周期性波动，进行相机抉择的财政政策与货币政策调整，而发展调控则是综合运用目标治理、项目制、政策篮子等一揽子综合手段，对发展经济体的发展方向、速度与模式进行调控，以实现特定时期的发展目标。
五年规划的发展调控功能主要表现为以下三方面：第一，通过制定与贯彻发展理念来引领发展方向;第二，通过制定促进性发展目标、发展政策与发展项目，来推动发展;第三，通过制定限制性发展目标，发展布局，划定发展底线来管理发展模式。
问：在市场经济条件下，规划机制如何与市场机制结合共同促进发展？
答：国家规划与市场机制一样，既是信息运用机制，也是资源配置手段。在市场经济条件下主要发挥三个方面的功能：
第一，规划对于公共资源配置具有约束性功能。国家规划有约束性指标是政府履行职责的依据，规划制定的目标，任务与工程需要国家使用公共资源去推动完成。约束性规划使得政府能够优化公共资源的配置。
第二，规划对于关系公共利益的混合性资源配置具有引导功能。混合性产品虽然企业、个体是生产主体，但是具有国家战略意义，需要国家战略引导。例如通过规划引导基础设施投资，人力资本開发和产业结构调整等。制造业发展的主体当然是企业，但是规划制定了国家制造强国的路线图，并配置了相关资源，这将有力地引导企业、科研机构与个体的行为，形成战略合力。
第三，规划对于社会资源配置具有信号功能。五年规划的信号功能稳定了社会的预期，例如“十三五”规划出台之前，社会对于中国经济中长期增长前景看法很不明朗，规划一公布不低于6.5%的年经济增长率，就很大程度稳定了市场信心，因为改革开放以来，中国政府制定的经济增长指标没有未实现的。
“十三五”规划将规划的定位规定为三个方面：一是市场主体的行为导向，二是政府履行职责的重要依据，三是全国各族人民的共同愿景。这大体等同于我们说的市场经济条件下规划的三个功能。
问：规划干预会不会影响市场自发均衡呢？ 答：市场均衡是有严格前提的，将时间变量、社会公平、自然环境、外部不确定性等因素加入之后，市场往往是不均衡的，同时均衡与不均衡又是动态转化、波浪性前进的，中国有国家发展规划能够弥补市场失灵，推动发展的更高水平的动态均衡。
综合平衡是国家计划的重要指导思想，陈云曾经提出国家计划需要财政、信贷、外汇和物资各种平衡又统一平衡的“四大平衡”思想。在市场经济条件下，国家规划不再进行综合平衡，但是仍需要考虑市场在宏观层面的失衡问题，引导推动经济发展实现更高水平的均衡，主要包括供需、时间、空间、生态、内外五大均衡，我们正在制定“十四五”规划，市场对于资源配置起决定性作用，规划要更好起作用，主要也是要把握好这五大均衡。
第一，供需均衡。市场并不能自发地实现总供给与总需求的均衡，这也是资本主义经济周期性危机的根源。规划通过发展战略选择能够促进总供给与总需求的平衡，拉动经济增长，降低经济增长波动性。改革开放初期，我国处于消费品短缺经济阶段，头几个五年计划大力发展农业、轻工业，满足了人民的消费需求。上世纪90年代末以后出现了消费品过剩，通过扩大投资，发展重工业，推动了新一轮的经济增长。“十三五”时期，通过推进供给侧结构性改革，削减了无效供给，提升了有效供给，促进了市场出清。“十四五”时期，中国有效需求不足成为突出挑战，需要通过积极政策扩大有效需求，以实现新的均衡。
第二，时间均衡。短期理性的事情，长期未必理性，反之亦然，短期的消费者利益最大化不等于长期的人民福祉最大化。与市场只关注短期不同，规划能够兼顾短期长期，实现时间均衡。规划体制使得中国政策能够长远谋划、长远布局，例如，改革开放前30年的一代人通过节衣缩食，艰苦奋斗共同去建设一个强大的国防体系、独立完整的工业体系与国民经济体系，这为改革开放后40年的中国成为世界工厂奠定了基础。“十四五”规划是强国阶段与迈向第二个百年目标的开局规划，需要前瞻性谋划一批为实现2050强国目标奠定基础的重大工程与制度安排。
第三，空间均衡。长期以来，国家计划就需要考虑人口、产业布局与资源空间分布的均衡，而主体功能区规划则在更大范围内考虑人口、产业、资源、生态等要素在空间上分布的均衡，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发与禁止开发。“十四五”空间均衡核心是要充分实现空间规划的基础作用，真正将不同类型规划的空间布局整合到统一蓝图中，实现有序的空间治理。
第四，生态均衡。自然生态系统的均衡经常被破坏，这主要由于人类的过度开发活动造成的，同时也有自然因素自身的作用，在恢复生态平衡上，市场机制是失灵的，需要用规划之手，积极加以引导。开发活动不能超越自然资源的承载力，逐步由以需定供转向以供定需，根据水、环境容量等自然要素供给能力来确定开发强度。从扩大生态赤字转向积极推动生态反哺，通过生态投资，实现生态保护、生态修复与生态建设。推动不同生态要素的均衡，构建山水林田湖草生命共同体。
第五，内外均衡。发展不但是国内市场的小循环，同时还有国内与国际的大循环，需要在全球范围内考虑供需均衡，外部宏观条件经常是不确定的，不能只依靠市场的力量，而是需要规划进行前瞻性地谋篇布局。例如“九五”计划以后我国就出现了国内资源短缺的约束，由资源净出口国变为净进口国，2000年就明确提出了充分运用国内国际“两种资源、两个市场”。今天，国内市场已经面临着严重的有效需求不足的问题，需要通过布局国内国际两个生产、两个市场，推动国内国际全球经济大循环：资源品——制造业的大循环，制造业——建设项目大循环，农产品、轻工业品——消费市场的大循环，生产服务业——投资贸易的大循环。
问：2020年我国将制定“十四五”规划，对于“十四五”規划的发展思路，您有什么建议？
答：“十四五”规划是我国迈向强国阶段、迈向高收入阶段、迈向第二个百年目标的开局规划。发展是规划的永恒主题，而全面高质量发展则应是“十四五”规划的主题，要围绕着这一主题构思一篇新时代中国发展的大文章。
发展主题是全面高质量发展。不但经济发展进入高质量发展阶段，社会、生态、文化、国家治理体系都进入高质量发展阶段，不但宏观层面需要高质量发展，中观、微观层面也都需要推进高质量发展，由规模扩张的发展模式全面转向更加注重质量、效率、效益的发展。
发展主体是以“人民为中心”。高质量发展前提在于人民的高质量供给与日俱增的需求，动力在于调动人民推动高质量发展的积极性、主动性与创造性，落脚点在于促进人的全面发展。
发展主线是深化供给侧结构性改革与创造有效需求相结合。高质量发展需要供给与需求两侧同步发力，从供给侧提升供给质量，同时，需要采取更积极政策扩大需求侧空间，以持续拉动经济增长。
发展理念在以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念基础上，进一步贯彻高质量发展主题。
发展项目重点要围绕强筋骨、破瓶颈、补短板、育优势进行布局。作为强国阶段的开局规划“十四五”项目布局重点要强三大筋骨：经济发展筋骨、文化软实力筋骨、现代化治理体系筋骨。补三大短板：重大风险短板、民生短板、生态短板。破三大瓶颈：新旧动能转换瓶颈、自主创新瓶颈、走出去瓶颈。创四大新优势：世界一流企业和品牌、世界一流大学和一流学科、世界一流人力资源与人才队伍、世界一流科技创新体系。
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