高速公路PPP项目融资面临的问题及对策
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作者:杨方敏
摘要：PPP项目融资的出现为高速公路建设提供了新的融资模式。但在具体的融资过程中，存在着诸多问题。基于此，文章分析了高速公路PPP项目融资过程中面临的问题宏观与微观问题，并对问题的成本进行研究以及提出针对性的解决对策，以促进PPP项目在我国高速公路建设行业的发展。
关键词：高速公路;PPP项目;项目融资
PPP项目所指的是政府以及相关职能机构与社会资本形成有效、稳定的合作共赢，风险共担和利益共享的契约关系，可为当前高速发展的城市基础建设提供相应的服务，并为其项目建设承担相应的风险以及共享项目收益。虽然我国PPP项目融资模式经历了一定的发展，但其项目依然存在着许多问题，需要在实际实施过程中不断解决所暴露出的问题，为PPP项目的可持续发展奠定基础。
一、高速公路PPP项目融资面临的问题
（一）宏观问题
1.政府缺少较强的契约意识。根据当前我国所开展的PPP项目分析后发现，PPP项目在运营过程中普遍存在政府方契约意识不强的问题。在这样的一种发展形势下，如果政府方出现违约会导致社会资本无法得到保障，让其救济成本呈现出非常高的特征。发生这个问题的主要原因是政府在与社会资本合作过程中，政府方没有与社会资本合作方之间进行平等协商，缺少一定的守法意识。同时，还会对社会资本提出一定的投资要求，并强调社会资本投资是一种需要履行的义务。面对PPP合同而言，政府会以自身的理解来对其合同款项进行解释。这种缺少较强契约意识的合作是无法达到合作意识的。
2.缺少配套政策导致项目风险较大。例如连带条件多，存在较大风险。许多PPP项目多以公益性为主要建设目的，其项目的经营性收益非常少。想要实现赢利必须要与其他项目进行配合。根据许多PPP项目进行分析后发现，主要是以土地资源为连带项目。但在实际操作过程中，需按照严格的流程来实现。这样就会给土地的流向形成一定的影响，项目承包言如果没有获得相应的土地使用权，则会产生非常大的经营风险。
3.资金性质来界定该出资是否合规。对于社会资本方股东而言，其主要通过股东借款的形式进行投资。并通过社会资本方将此资金通过股权形式进行投资到项目公司的资本金中。此外，还有另一种形式是社会资本方股东，以债权形式进行资金筹集，然后将其资金以间接的方式投资到项目公司资本金。这些方式都存在违反资本金穿透原则的问题。简单而言，当股东为资管计划时，必须要注意发生“明股实债”的问题，这种操作方式在之前已经成为一种普遍存在的现象。而产业公司，想要通过层层查看的方式，对股东的所有财务报表进行查看，并对其债务融资资金进行明确。通过这种审查方式，并不容易执行，而且会在一定程度上提高了交易成本。
（二）微观问题
1.融资渠道单一。目前PPP项目债权投资基本都表现出了回报周期长、回报率低等问题，从而其项目所具有的吸引力也相对较低。部分由国家优惠政策支持的大型项目，会吸引一些大型基金对其项目进行债权投资，其他PPP项目股权融资方式所具有的吸引力并不高。其主要原因是，PPP项目进行融资设计时，往往会存在一定的不合理性。加上投资周期较长、风险防范能力不高、资金退出渠道不足等问题，在很大程度上对PPP项目吸引社会资本形成了阻碍。而且由于之前发生过相关的违约事件，对于PPP项目吸引社会资本投资形成较大的影响。
2.融资合同谈判等方面存在問题。PPP项目本质是以项目未来现金流量来开展融资，有部分拥有项目资产所有权的项目，能够以项目资产进行融资。通常情况下，PPP项目合同中会对中标社会资本方承担项目融资义务进行规定，但并不会针对融资交割时间进行取之不尽。社会资本方必须要鉴定合同时，认真解读合同中是否存在一些不合理的条件。比如：相关机构可以将项目公司资产以及相关未来收益进行质押、抵押融资等等。同时，还需要针对融资交割时间内，相关融资义务的条件是否合理。在此基础上，还需要对政府扶持其项目融资的前期文件完备程度进行查看，可以防止出现政府层面的手续问题，而造成融资受阻的问题发生。
二、高速公路PPP项目融资面临的问题成因分析
（一）缺少精确的顶层设计
想要确保高速公路PPP项目融资顺利完成，必须建立诸多项目相关的制度。但从当前我国PPP融资模式研究来进行分析，目前还处于一种研究缺乏的状态。由于缺少相应的理论指导，导致了我国当前高速公路PPP融资模式顶层设计有所缺失。在这样的发展形势下，对于政府以及社会资本所应该承担的责任、义务和风险没有明确的界定，在一定程度上会影响社会资本参与积极性。
（二）谈判程序复杂，融资成本较高
在针对高速公路PPP项目进行谈判过程中，其整个程序非常复杂，所涉及到的层面包含了金融、税收、法律、保险等各个行业。在整个谈判过程中，需要调动诸多社会资源，并为其项目投入大量的精力和物力，导致其项目融资成本较高。此外，其项目融资模式的债权人只是简单拥有追索权，而银行等金融机构可以提高相关的利率，以此来降低不良贷款风险。从而对PPP项目的融资形成了困难，并影响到了社会资本的参与。
三、高速公路PPP项目融资面临的问题解决对策
（一）成立领导小组，出台相关配套政策
想要高速公路PPP项目能够顺利开展，需要在政府主导与协调下为其项目提供全面的保障。具体实施PPP项目时，政府应该及时转变原本角色，从领导者向参与者、保障者的角色转变。同时，根据当市场发展需求出事相对应的配套政策，并在领导小组的带领下为高速公路PPP项目融资提供保障，并做好定价策略、投资回报研究和税收筹划。
1.咨询机构需要在前期开展相应的预测，并通过全方位收集相同区域相同类型项目的历史数据，为预测提供数据支持。同时，可以将分析结果运用于谈判和公开招标中，确保其项目的价值，并预测出能够给投资方所带来的各项回报。 2.折现率相关的问题，可以考虑通过地方政府往年度年初同期本地债券收益率，并制定一个合理统一的利率作为折现率。通过这种方式，可以解决不同项目咨询机构预测过程中，选用折现率随意性较大的问题。
3.制定PPP项目税收政策。国家以及不同地区政策，需要结合国家相关规定出台PPP项目相关的税收政策。因为，税务筹划对于PPP项目的成本会产生非常大的影响，必须要在其项目开展前期认真做好税务筹划。通过其工作，能够切实地对项目运作以及税务操作的合规必进行评估，可以防止其项目出现涉税业务事项处理不合理的问题发生。同时，可以结合 国家以及当地税收优惠政策对PPP项目的交易模式进行调整，能够有效减少其项目税负以及交易成本。
（二）完善管理经验，解决信息不对称问题
1.以市场化的方式开展运作。在此环节中，需要积极构建一支专业化的基金管控团队，让其发挥出专业化技能来解决各类事务。2.注重股权投资。以股权投资的方式，可以吸引更多社会资本参与到实体经济主体中，并制定多元化的股权方式，有利于释放项目和企业本身的潜在能量;3.与银行等金融机构保持良好的合作关系。通过与银行与多方金融机构的合作，可以对PPP项目的运营以及管理进行优化。例如：让银行参与到引导基金工作中，通过土地开发、轨道工程、棚户区改造等不同类型的公共服务项目的参与，让银行以及专业的金融机构积累了风险管控、业务营销等方面的工作经验。因此，可以将这些经验应用于PPP基金上，能够进一步解决信息不对称以及运营管理所呈现的各类问题。
（三）确定高速公路PPP项目风险分配原则
高速公路PPP项目建设周期相对较长，而且会因市场以及相关政策变化而产生不同类型风险。因此，在项目开展之前需确定高速公路的风险分配机制。对于公共政策及外部环境等因素所形成的风险，可以让政府来对其进行承担。
1.项目融资以及建设、运营管理等方面的风险由社会资本来承担。比如利率變化以及融资成本上调、项目建设成本超出预算;、项目建设延期、运营管理成本超支等。
2.社会资本还需要承担高速公路车流量需求不足风险。针对此类型风险，政府可以制定相应的保障机制，有效降低社会资本风险。此外，如果其项目运营过程中出现车流量需求水平过高的情况，可以通过收益分成机制来平衡与协调。
3.对于不可抗力风险必须要由双方共同承担。
4.政策与法律所产生的风险需要进行划分类型，并明确风险承担主体。对于此类风险主要可划分为政府方可控范围内的损失以及成本增加。这类型的风险则应该由政府来承担。另一类为政府不可控制范围的风险，则需要由双方共同承担。
四、结语
高速公路PPP项目是我国城市基础建设的一个重要组成部分，但由于诸多原因导致当前我国高速公路PPP项目融资面临着许多问题，对其项目融资形成了一定的困难。因此，必须要及时根据当前PPP项目融资困境进行分析，并寻找到能够解决其问题的有效方法，促进我国的PPP项目的可持续发展。
参考文献：
[1]郝剑.高速公路资产证券化的可行性探讨[J].交通财会，2014（04）.
[2]袁龙灿.新常态下高速公路建设项目PPP融资模式分析[J].交通财会，2017（03）.
（作者单位：中交第二公路工程局有限公司）
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