对我国加强资源循环利用的思考

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　　 自引入循环经济理念以来，我国一直高度重视发展循环经济，取得了积极的进展和成效。当前，我国资源安全保障压力依然很大，同时高质量发展、生态文明和美丽中国建设也对资源高效循环利用提出了更高要求，夯实循环经济基础，进一步加强资源循环利用工作势在必行。
　　 一、循环经济“中国方案”正在形成
　　 我国高度重视资源节约和循环利用。自1998年首次引入循环经济3R理念以来，综合采用法律、行政、经济等手段加快推进循环生产和生活方式，促进资源循环利用水平不断提高，当前我国已经逐步建立起一套完整的工作体系，具有中国特色的“中国方案”正在形成，推动实现资源循环利用水平明显提高，产业规模持续壮大。据测算，2017年资源产出率为6714元/吨，是1978年的4.4倍，是2005年的1.4倍，主要再生资源回收利用率已达70%，大宗工业固废综合利用率达65%;根据统计数据，“十二五”以来，我国资源循环利用产业产值保持年均12%以上的增长速度，2017年超过2.6万亿元，解决就业约3700万人。
　　 一是注重顶层设计。从“十一五”规划纲要提出发展循环经济，逐步建立全社会的资源循环利用体系，到“十二五”规划纲要首次提出以提高资源产出效率为目标，加快构建覆盖全社会的资源循环利用体系，再到“十三五”规划纲要提出要树立节约集约循环利用的资源观，推动资源利用方式根本转变，我国对发展循环经济、提高资源利用效率的重视程度逐步加强。2005年，国务院印发了循环经济首个纲领性文件《关于加快循环经济的若干意见》，并提出了资源产出率提高目标以及重点任务和政策措施。2013年和2017年分别印发了《循环经济发展战略及近期行动计划》和《循环发展引领行动》，提出了“十二五”和“十三五”时期的目标和重点任务，并继续沿用资源产出率作为重要评价指标。在国家引领下，有关部门也相继发布了矿产资源综合利用、大宗工业固废综合利用、再生资源回收体系建设等专项规划，各地区也制定了循环经济发展规划。
　　 二是注重法律法规保障体系建设。我国制定了一系列从资源开发、利用到循环处置全过程的法律法规体系。2009年，正式实施《循环经济促进法》，确定了减量化、再利用和资源化的3R原则，为各项工作的开展提供了法律依据，并指出发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略，标志着我国循环经济发展进入了新阶段。配合法律执行，构建了一系列法规办法，2011年，国务院发布资源循环利用产业的第一部行政法规《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，除此之外还制定了《再生资源回收利用管理办法》《报废机动车回收管理办法》《新能源汽车动力蓄电池回收利用管理暂行办法》等，相关部门按照职责分工，也制定了一系列部门规章、标准规范和技术指南等。目前，我国已经初步形成了由国家法律、行政法规、部门规章和地方法规构成的循环经济法律法规保障体系。
　　 三是注重试点示范。为探索循环经济特色发展模式，我国在企业、园区、城市等不同层面开展了多层次资源循环利用试点示范。早在2005年，国家发改委、国家环保总局等6个部门联合选择了钢铁、有色、化工等7个重点行业的43家企业，再生资源回收利用等4个重点领域的17家单位，13个不同类型的产业园区，6个省（直辖市），4个市，开展第一批循环经济试点，目的是探索循环经济发展模式，推动建立资源循环利用机制。2007年开展第二批试点，目的是围绕实现节能减排目标，对第一批试点进行补充和深化。之后，国家相关部门又开展了循环经济“十百千”示范行动、循环经济示范城市（县）、国家“城市矿产”示范基地、园区循环化改造试点、再制造试点示范基地、工业固体废物综合利用基地试点、资源循环利用基地以及“无废城市”等多类型试点示范，涵盖工业过程、企业、基地建设、园区、城市（县）及省份等，总结形成大量资源循环利用模式案例和先进典型，为全面推广奠定了基础。
　　 四是注重综合施策。20世纪90年代中期以来，先后出台了一系列废旧资源综合利用等领域的经济惩罚或激励政策，表明推进循环经济政策工具的选择由单一的规制性政策，逐步转向法律、行政、市场、经济等工具结合使用。在价格政策方面，实行了差别电价、惩罚性电价、阶梯水价、生物质发电上网优惠电价等。在财政政策方面，设立了循环经济发展专项资金，用于支持园区循环化改造、城市矿产示范基地、餐厨废弃物资源化利用等重点项目。在税收优惠政策方面，制定了鼓励生产和购买使用节能节水专用设备、小排量汽车、资源综合利用产品和劳务等的税收优惠政策。此外，还制定了一系列金融政策和产业政策。
　　 二、我国资源循环利用水平仍有较大提升空间
　　 我国在推进资源集约节约循环利用方面取得了长足的进步。但与先进国家比，主要资源产出率和资源利用效率低、再生资源回收和循环利用率低、生活垃圾资源化利用率低等问题依然不同程度的存在，资源循环利用效率依然有提升空间。
　　 主要资源产出率较低。我国资源产出率不到欧盟平均水平的45%、日本的40%。按现价计算，2017年我国资源产出率为7782元/吨，欧盟为2.08欧元/千克（约合1.74万元/吨），日本2015年资源产出率为38.2万日元/吨（约合1.97万元/吨）。欧盟、日本分别是我国的2.2倍、2.5倍。
　　 固废综合利用和再生资源回收利用仍存短板。部分固废综合利用和再生资源回收利用水平偏低。目前尾矿、赤泥的综合利用率仅为24%和4%。2017年我国炼钢废钢比不到18%，低于全球平均35%的水平17個百分点;废纸回收率约42.5%，相比全球平均58.9%的水平低16.4个百分点。
　　 建筑垃圾和餐饮垃圾资源化利用仍不及国际先进水平。公开资料显示，我国建筑垃圾总体资源化率不到10%？，远低于欧美国家的90%和日韩的95%，部分国家已达100%资源化利用;餐饮垃圾资源化率约10%，远低于日本的57%。
　　 生活垃圾分类水平较低且填埋比例较高。我国生活垃圾清运量还处在不断上升中，但目前生活垃圾回收利用率较低，在城市人口密度与中国较为接近的韩国、日本、新加坡、德国、英国等国家，“垃圾焚烧+资源回收方式”几乎占据处置规模的80%，填埋率均低于20%，而我国卫生填埋仍是城市生活垃圾无害化处理的主要方式，2017年卫生填埋处理的比例约占垃圾总量的56%。 　　 三、日本模式和欧盟模式值得学习借鉴
　　 日本、欧盟在资源循环利用方面始终走在全球前列。纵观推进资源循环利用的整个过程，日本和欧盟结合各自实际，走出了两条各具特色的循环经济发展路线，形成的模式值得参考借鉴。
　　 日本：从资源小国到资源大国。日本国内资源十分匮乏，努力通过建设循环型社会从资源小国变成资源大国。2000年颁布《循环型社会形成推进基本法》，标志着循环型社会建设全面开启。主要作法：一是制定并延续目标引领。从2003年开始每5年制定一期“循环型社会形成推进基本计划”，第4期已于2018年6月发布。各期计划中最重要的内容是量化目标制定和目标支撑指标体系的构建。其中核心指标包括资源产出率、循环利用率和最终填埋量;二是建立层次分明、内容完善的法律体系。日本目前已形成由基本法、综合法和专门法构成的法律体系，内容完善、要求明确，基本法《循环型社会形成基本推进法》规定基本原则，综合法《固体废弃物处理和公共清洁法》和《资源有效利用促进法》划分了基本结构，专门法是具体实施层面的法律，包括容器与包装、家用电器、食品、汽车、建筑材料、小型电子等六个领域;三是从区域和产业两个维度抓实循环型社会建设。构建地域循环共生圈和培育循环产业贯穿日本4期“循环型社会形成推进基本计划”。要求各地区充分利用地区资源和优势、使产生的再生资源尽可能在本地消纳，并与邻近地区资源互补，在更大空间范围形成资源齐备的“共生圈”。在培育循环型产业方面，具体措施有：完善法律法规、设置企业准入门槛、建立评价机制同财政补贴挂钩、建立环境标识扩大再生产品认可度和需求、对再生资源回收利用企业实行税收优惠、实施政府绿色采购等。
　　 欧盟：从线性发展到循环发展。在借鉴日本建设循环社会、中国发展循环经济思路的基础上，欧盟对循环经济进行重新定义：循环经济模式是对传统经济模式的变更，是重塑经济的机会，要通过经济发展中对资源的分享、修复、再利用、循环等方式，一方面降低资源的使用水平，另一方面创造新经济和新就业。首先，系统推进是欧盟再次引领循环经济的重要特征。2015年欧盟发布新的循环经济战略，特别强调系统性、全面性和引导性。一是从全生命周期的角度，将循环经济理念融入到产品生产、消费、废物处理、资源再生的全过程;二是特别重视生态设计和源头减量，将资源循环利用效率作为产品生态设计的主要考量之一;三是重视中小企业创新，强调消费视角下的商业机会;四是强调废物管理的优先顺序，按照预防、回收资源、转化能源、废物管理的顺序实现资源高效利用和循环利用。从工作重点看，包括四大行动和五大优先领域。其中四大行动对应产品全生命周期的四个环节，即生产、消费、废弃物管理和资源再生;五大优先领域是指废塑料、食物废弃物、重要原材料、建筑废弃物、生物质产品五大领域。其次，建立“金字塔结构”目标指标体系。以资源产出率为统领指标，欧盟构建了多维度指标体系，共包括三层级32个细分指标。再次，完备的保障体系是工作推进的必须要素。欧盟建立起一套完整的法律法规体系，并通过出台经济激励政策，例如投资补贴、税收调节、金融支持、政府采购，以及推行自愿协议、舆论引导等方式，为发展循环经济和提高资源循环利用效率提供支持。
　　 四、加强我国资源循环利用的建议
　　 我國在资源循环利用方面已经具备了良好的工作基础。进一步加强资源循环利用应注重总结经验、强化目标引领、重视协同推进、抓好关键领域、完善保障机制，全面提高资源利用的效率和质量，最大化减少废弃物排放，支撑社会主义现代化和美丽中国建设。
　　 一要注重总结经验，大力推广成熟模式。从国际来看，日本、欧盟等国家和地区循环经济各具特色，取得一定成绩，值得我们学习借鉴;从国内来看，已经开展多年循环经济试点示范工作，积累了大量具有中国特色的资源循环利用模式案例和先进典型。我国循环经济的发展要总结国内外的先进经验和模式，在全国范围内因地制宜地逐步进行推广，全面推动循环社会的建设。
　　 二要强化目标引领，倒逼各项工作落实。日本、欧盟都将资源产出率作为重要统领性指标，系统推进资源循环利用效率水平不断提高。我国“十一五”以来也将资源产出率作为循环经济的重要引领指标。延续性的政策措施和目标倒逼机制将有效促进循环社会的建设，应坚持以提高资源产出率为目标引领推进工作落实，搭建以资源产出率为核心，重点指标为支撑的目标指标体系，倒逼各项资源循环利用政策的落实。
　　 三要重视协同推进，坚持全过程管理。日本、欧盟都十分注重全生命周期过程管理，提高资源循环利用水平需从源头、生产过程、末端全过程予以考虑，协同推进。一是通过结构调整推动源头减量，主要通过发展低物质消耗、高经济产出的高新技术产业和服务业、抑制不合理需求、促进绿色消费等降低物质资源终端消费需求。二是提升生产过程中的使用效率，主要通过新技术应用、提升材料强度、减低材料损耗等提高物质资源利用效率。三是注重末端循环利用，主要手段有再生资源回收利用、产业废弃物综合利用、再制造等。
　　 四要抓好关键领域，实施系列重点行动。结合资源禀赋、发展阶段、产业结构等，围绕重点和关键领域，应积极探索开展符合国情的、具有可操作性的重点行动。一是选取关键领域，从区域、城市、园区、企业等不同层面构建资源循环利用协同体系，多层次强化资源循环利用。二是在已有试点或工作的基础上深化和具体化，针对不同实施主体着力开展系列重点行动，如针对城市开展循环型城市建设行动，针对园区开展园区循环化升级行动，针对垃圾围城的现象开展垃圾资源化行动等。
　　 五要完善保障机制，建立健全配套政策。一是进一步完善法律法规体系和规章制度，并加快出台有助于提高资源循环利用水平的标识制度。二是建立完善资源循环利用的激励约束机制，包括价格、税费、财政、金融、政府优先采购、特许专营等激励政策激发市场主体发展循环经济的内生动力，探索生产者责任制和消费者责任制相结合的办法，限制资源浪费等行为，如尝试实施当前国外实践证明能有效减少废弃物数量，提高资源循环利用率的生活垃圾收费、填埋税等。三是提升基础能力，完善统计核算体系，包括资源产出率、循环利用率、垃圾最终填埋量等目标的实现等都离不开数据的支持，同时应强化人才队伍建设和技术创新。
　　注：
　　 ①我国建筑垃圾统计口径和国外有所差别，据调查，建筑垃圾当中有70%左右为弃土等。
　　 （作者单位：国家发展改革委能源所）
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