青海省城市生活垃圾处理的ppp模式研究

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　　摘 要：青海省是一个地大物博的高原地区，具有原生态、多样性，不可替代的独特魅力。为守护“青海蓝”，政府以生态保护为重点，协调促进经济社会发展，并主张绿色健康的生活方式，促进节能减排和污染防治。最近几年来，青海省在垃圾处理方面取得了较大的成效，城市生活垃圾无害化处理率持续在改善，但是在城市生活垃圾处理项目实施过程中也存在一些问题：城镇居民生活垃圾分类意识薄弱和基础设施不足、ppp模式专业性人才紧缺、资源化处理能力低、ppp模式项目监管缺位等。本文以青海省城市生活垃圾处理ppp模式项目存在的一些问题为基点，提出多项与之匹配可行的建议，通过提高居民垃圾分类意识并完善垃圾分类基础设施建设、加强专业技术人才培养与加大引才力度、推动城市生活垃圾资源化处理建设、完善政府对垃圾处理ppp模式的监管机制等方式来有效地帮助政府提高环境治理，从而消除垃圾围城的现象。
　　关键词：青海省;ppp模式;城市生活垃圾处理
　　0 引言
　　青海省有着原生态的资源环境，近年来随着经济的快速发展，城市产生的生活垃圾也急剧增加。为了青海省资源与生态环境可持续性发展，城市生活垃圾处理项目成了政府必须解决好的一个问题。再者，生活垃圾处理作为一项公共服务，假如不能科学地安排好，容易引起民众的不满。所以政府需要加快实现垃圾减量化、资源化、无害化处理目标。可是建设一个完善的垃圾处理系统，需要政府投入巨额的资金，青海省历年来的财政收入增长乏力，高度依赖中央财政拨款。因此，为了缓解政府财政的压力，在城市生活垃圾处理项目中有必要引入ppp模式，实现垃圾处理市场化。
　　1 现状
　　ppp模式在国际上没有一个统一的定义，在我国往往被称为公私合营模式，是指政府与民间资本平等合作、共享利益、共担风险，引导民间资本参与公共产品或服务的供给。主要优势是可引进民间资本及其管理模式参与到公共服务中，大大提高项目的运营效率。青海省是近几年才开始实施ppp模式，经验还尚欠缺，ppp模式实施过程中也存在一些问题。反观现今青海省城镇化已经进入了高速增长期，2019年全省常住人口城镇化率为55.52%。而随着城镇化的推进与经济的快速发展以及人们的收入与消费水平得到提高，城市生活垃圾总量也随之增长。2018年青海省生活垃圾无害化处理厂数才8座，其中以卫生填埋为主，在生活垃圾无害化处理方式中，卫生填埋占83.2%，其他方式占16.8%。生活垃圾无害化处理率为96%，全国省份中排名第26位，较难应对这急剧增加的生活垃圾量。现在因地制宜的建设一个符合标准的垃圾处理站，需要大量的资金支持，完全依赖政府财政支出，资金压力较大。因此青海省政府有必要在城市生活垃圾处理领域积极推广ppp模式，引导社会资本参与，促使生活垃圾的分类、运输、处理形成一条完善高效的产业链。
　　2 青海省城市生活垃圾处理中存在的问题
　　为坚持绿色发展、循环发展，政府选择引入ppp模式，力图实现垃圾处理工作市场化、专业化，帮助政府缓解财政压力。但是在生活垃圾治理领域采用ppp模式是一种新型融资管理模式，目前青海省内可参考的成功案例较少，导致垃圾处理项目运行存在一些短板和不足，具体分析如下。
　　2.1 城镇居民生活垃圾分类意识薄弱、基础设施不足
　　青海省垃圾分类模式是以西宁市作为建设绿色发展样板城市，高标准推进城市生活垃圾分类，然后在全省推广。但是青海省积极推广垃圾分类的起点较晚，以至于城镇居民垃圾分类的意识还不够，街边的餐饮等个体经济产生的垃圾绝大部分没有做垃圾分类，这些餐厨垃圾含有极高的水分与有机物，并容易腐坏，若未被妥善处理会对环境和居民健康产生威胁。据了解，2019年末西宁市生活垃圾分类达标小区覆盖率只有47.31%，部分小区甚至还未被推广，未作为生活垃圾分类试点。其次，室外分类式垃圾桶较少，基础实施严重不足。目前，西宁市的一些街道和大部分农贸市场里投放的都只是一个简单的塑料环卫垃圾桶。此外，据统计，西宁市仅仅放入2000余组室外分类式垃圾桶、置备8辆生活垃圾分类运输车，可以看出城市生活垃圾处理基础设施建设规模还有待提升。
　　1.2 ppp模式专业性人才短缺
　　在城市生活垃圾处理项目中引入ppp模式，需要政府提高专业技术和财务知识水平。当政府在发起以ppp模式为载体的城市生活垃圾处理项目前，需要对项目进行充分规划和可行性的分析、严格把握招标的每个环节、严格遴选中标候选人、考虑工艺技术成熟度和处理厂的规模等一系列的问题，这就要考验政府的专业技术能力。从青海省政府目前的人才储备来看，它的金融办部门的一些人员还是其他部门人员兼任的，具有资深的专业技术和财务知识背景的人才很少。政府面临着ppp模式专业性人才短缺的挑戰，导致难以有效地开展工作，也容易造成政府决策失误，从而使项目出现延期，实际成本远高于预算值等后续问题。
　　1.3 资源化处理能力低
　　根据国家统计局发布的《中国统计年鉴2019》，2018年青海省生活垃圾无害化处理厂数才8座，其中卫生填埋厂数就占7座，表明青海省城市生活垃圾处理方式过于单一。加之青海省倡导生活垃圾分类还刚刚起步，并未完全实行生活垃圾分类收集，因此，卫生填埋的垃圾多为混合垃圾，其中含有大量的可回收资源。这些可回收的垃圾不仅被浪费，而且还增加了垃圾处理成本。青海省经济主要以农牧业为主，若填埋法防渗措施不到位，造成混合垃圾渗出液污染土壤和地下水系统，会对其经济和独特的资源环境造成威胁。所以政府在不断提高垃圾无害化处理率的同时，也要注重提升垃圾资源化利用率。
　　1.4 ppp模式项目监管缺位
　　ppp项目比较复杂，涉及到政府的相关部门、私人投资机构、银行等金融机构、承包商、材料提供商等参与主体。对生活垃圾处理ppp项目的监管涉及到多个环节并环环相扣，这是对政府监管体系的一个挑战。但是青海省目前对垃圾处理ppp项目的监管缺乏独立的专业监管机构、缺乏跨部门的ppp监管机构，导致政府监管协调性不足、监管存在时滞、监管效率不高，容易造成企业因逐利性产生机会主义行为和寻租现象，从而影响垃圾处理ppp项目的正常运转。 　　3 对策和建议
　　3.1 提高居民垃圾分类意识并完善垃圾分类基础设施建设
　　在完善城市治理体系和推进城市化进程中，生活垃圾分类是政府面临的一个难题，也是政府需解决的一个问题。因此，政府要充分利用多媒体、晚报等方式普及垃圾分类知识、在垃圾投放点增加志愿者监督指导垃圾分类投放，将垃圾分类知识在学校积极推广并纳入教学考核，要树立学生正确的生态文明价值观，让学生来带动其家庭成员参与垃圾分类。其次，增加对垃圾分类基础设施的投资，合理布局街道社区简易垃圾分类基础设施，建设完善的分类处理系统。
　　3.2 加强专业技术人才培养、加大引才力度
　　针对青海省政府专业技术人才缺乏，人才总量不足的现状，政府要加大引才力度，适度增加编制名额，公开招募社会专业技术人员，敢于打破常规，大胆选拔。政府可结合实际制定合理的人才引进优惠政策，尽可能提升福利，吸引所需要的高层次人才。再者采取定向培养方式，有目的、有计划地培养所缺专业技术人才，建设一支结构合理、规模适当的专业技术人才队伍。
　　3.3 推动城市生活垃圾资源化处理建设
　　青海省对城市生活垃圾处理的单一模式已經不能满足经济、环境可持续发展的要求。为了垃圾不再是被放错地方的资源，政府要尽快转变垃圾处理模式使资源化处理成为垃圾处理主要方式。政府要鼓励垃圾源头分类和适当给予中标企业财政支持，促使企业更新升级其垃圾处理设备，提高垃圾回收率。政府还要构建起集回收、拆解、分拣、加工、交易于一体的再生资源回收利用体系，促进“垃圾绿岛”在市场上全面展开。
　　3.4 完善政府对垃圾处理ppp模式的监管机制
　　对于垃圾处理ppp项目在实际运用过程中，政府与企业的目标会存在利益冲突，从政府角度是提升公共服务，从企业角度是利益最大化。因此，政府作为项目的主导者，为避免企业因逐利性而随意处理生活垃圾，要加强日常检查督查，加大对ppp项目中涉及的各部门督导检查考核，加强跨部门协作配合，切实建立长效监管机制，确保城市生活垃圾处理工作落到实处。
　　4 结语
　　城市生活垃圾处理工作是政府倡导的一项社会公益性事业，是推进地方经济社会发展和生态文明建设的一项重要任务。而在垃圾处理项目中引进ppp模式较为新颖，目前青海省政府还缺乏经验，在实际运营过程中存在一些问题，那么政府可从居民垃圾分类意识、人才存量、垃圾的资源化、监管机制等方面来提高生活垃圾处理减量化、资源化和无害化水平。
　　参考文献：
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　　[2] 杨雯淇.PPP在我国城市生活垃圾处理领域的应用研究[D].北京：中国财政科学研究院，2016.
　　[3] 悠然.达标小区覆盖率将达到60%[N].西宁晚报.2019-06-13（A04）.
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