我国农村环境保护行政执法问题探究

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　　【摘要】我国农村环境问题得不到有效解决的重要原因是我国农村环境行政执法问题严重,本文指出了我国农村环境执法所存在的问题,并提出了解决我国农村环境执法问题的策略。
　　【关键词】农村;环境保护;行政执法
　　
　　导致我国农村环境问题恶化的原因是多方面的,如有因城乡社会断裂,解决“三农”问题欠科学而导致的社会方面的原因,有在制定环境保护政策时片面的重视城市环境保护而忽略农村环境保护的政策方面的原因,有传统的考核政府领导干部只看经济的体制方面的原因,还有执法干部环境保护意识淡薄,农民环境伦理缺失的观念方面的原因等。不可否定,上述原因的确导致了我国农村环境问题不断恶化。然而上述诸因素相互作用,导致在我国农村环境执法工作中呈现无法可依、有法不依、执法不严、违法不究等消极执法或环境行政执法不作为的现象普遍。可以说,环境执法难是导致我国农村环境问题日益恶化的直接的、现实的、主要的原因。
　　
　　一、我国农村环境保护行政执法问题概述
　　
　　(一)环境行政执法概念
　　法律的生命力在于它在社会生活中的具体实施。庞德也说过,“法的生命在于实行”①。环境执法,也叫环境保护执法,是指对环境法规的适用,即贯彻实施。它是一个综合性的执法系统,包括环境司法执法和环境行政执法。环境行政执法,是指环境行政机关根据法律授权,实施环境监督检查,并依照法定程序执行或适用环境法律法规,直接强制地影响行政相对人权利和义务的具体行政行为。加强环境执法工作是不断把环保事业推向前进的重要保障。
　　(二)环境行政执法对我国农村环境保护的意义
　　环境行政执法作为强有力的法制手段,对于我国农村环境保护事业的发展,以及解决我国日益严峻的农村环境问题,打击环境违法行为,特别是促进依法管理农村环境具有重要意义。是实施我国农村环境法律保护的重要措施。环境保护的关键在于环境管理,在环境管理的诸多手段中,环境行政执以强大的行政权力为后盾,遍及环境管理的各个角落,是环境管理过程中最为有效的手段。
　　首先,环境行政执法是我国农村环境法制建设中不可缺少的重要环节。其次,环境行政执法是我国农村合理开发利用环境资源,保护和改善环境,促进环保事业发展的重要措施。第三,环境行政执法是实现我国农村经济效益、社会效益与环境效益相统一的重要措施。我国农村经济活动的目的是为了满足农民不断增长的物质文化生活的需要,这就要求国家采取一切可行的行政手段,合理开发利用农村自然资源,实现资源的永续利用。第四,环境行政执法是维护我国农民环境权益的良策。一方面环境行政执法可采取一系列行政法律手段制止或减少企业排污行为,为我国农民提供良好的生存环境;另一方面环境行政执法保护与改善的生存环境是保护农民长远利益,造福其子孙后代的需要。
　　(三)环境行政执法在保护我国农村环境中的现状
　　近年来,我国坏境法制建设取得了很大进展。在我国基本形成了适应社会主义市场经济体制的环境保护法律体系,环境保护工作基本有法可依,有章可循。而环境法制工作的重点,已从完善立法的基础上,转到严格执法上来,并取得了一定的成绩。然而,由于各种条件的限制,中国环境法律、法规的贯彻还不理想,依法执法、严格执法、执法到位等还存在不少难点。尤其是当前我国农村的环境状况日益严峻的形势下,在向市场经济转轨过程中,由于经济利益的驱动,在“重经济,轻环保”的短期行为及“行政干预”影响下,一些地方、一些部门、一些企业无视环保法规,野蛮生产,无序排放,使得我国日益严峻的农村环境问题雪上加霜。特别是目前,我国基层环保机构不健全,执法力量严重不足,使得环境监督仍然处在比较弱的状态,因而使环境执法难、执法软、执法不力成为我国农村环境法制建设中一个十分突出的问题。
　　因此,在经济体制和经营方式转轨的新形势下,如何强化环境行政执法,有效地扼制我国农村的环境污染和生态破坏,不断改善农村环境质量,保证我国环境目标的实现,这个问题已被提到环保工作的议事日程上,成为环境管理工作的重要任务。
　　
　　二、我国农村环境行政执法存在的缺陷分析
　　
　　近些来,我国农村环境行政执法取得了很大进展,对于制止农村环境污染环境行为,改善农村环境质量起到了重要作用。但在实践中,很多地方(特别农村地区)有法不依、执法不严、违法不究的现象依然严重。如有的地方不执行环境标准,违法违规批准严重污染环境的建设项目;有的地方对应该关闭的污染企业下不了决心,动不了手,甚至视而不见放任自流;有的地方环境执法受到阻碍,环境监管处于失控状态。“该管的不管,该查的不查,该罚的不罚,该停的不停,该关的不关,该批的不批,不该批的乱批。”等等情况。甚至,对于眼皮底下的环境违法视而不见、熟视无睹,甚至通风报信,帮助企业逃避环境监管,对抗上级查处;对于群众反映的污染问题,听而不闻、受而不理、拖而不决、不了了之等等,这些问题在目前的农村环境执法工作中相当普遍;环境执法不规范、执法不到位仍是目前农村环保工作中的突出问题。就其原因,无非是我国环境执法机构设置不合理,执法过程中的人为阻挠,执法人员素质低等。
　　(一)环境行政执法机构设置不合理
　　目前,我国法律规定环境管理机构是这样设置的:即国务院设立国家环境保护部,在《环境保护法》的规定下,省、市级政府建立环境专门机构,工业较集中的县、镇一般也设立专门机构或由有关部门兼管,甚至在较大的工矿企业也设有环保科、室与环保专职人员。这意味着环境执法机构不仅包括国家及地方各级环保主管部门,还包括依照有关规定行使环境监督管理权的其他部门,如土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门等。在这种情况下,执法主体林立,执法权力和执法责任分散,统管部门与分管部门的关系尚未理顺,职、责、权限划分还不明确具体,相互交叉过多,缺乏有效的协调,加上部门之间“本位主义”作祟,容易造成有的方面多个部门同时管,甚至出现越权、抢权、互相扯皮、争论不休的现象;有的方面则无人负责、互相推诿,人为造成工作漏洞,这不仅不利于集中执法统一行使权力,反而造成执法混乱,尺度不一,使环保违法之人有机可乘。
　　(二)行政干预和地方保护主义的阻碍
　　在市场经济条件下,一些政府主要领导片面地强调本地区的经济发展,积极引进项目而不考虑该项目是否对本地区环境造成污染,从而导致厂群矛盾的激化,甚至有的地方政府应企业的请求,勒令环境行政执法部门收回己经下达的处罚决定,使执法决定成为一纸空文。同时,由于地方环保部门的领导由当地政府任命,一旦出现严格执法,触动地方经济利益时,就会受到干涉,造成环境行政执法软弱。此外,一些企业家在各级人大、政协中兼任职务,从而形成新的执法阻力。这些企业家拥有双重身份,他们很容易以上级的身分对环境行政执法进行干涉。这些问题的存在,使环境法律法规在执法过程中无法得到有效实施。
　　(三)执法人员素质低
　　作为环境执法人员不但要精通环保业务,还要具备全面法律知识,但一些农村环保机构在进人问题上把关并不严,使一些不懂业务且文化程度和思想素质不高的人充斥其中,难以为农村环保执法提供高水平的法律服务。据调查显示,县一级环保机构执法人员文化素质不高,很少具有大学本科学历,一些镇设立的专门机构的执法人员甚至包括社会上的闲杂人员,根本谈不上具有专业素质。基层环保机构执法人员素质的低下使得“执法必严、违法必究”无从谈起,严重影响了农村环境保护执法的质量和效果。

　　(四)环境违法成本低
　　环境法律、法规授予环保部门的一项重要的处罚措施是罚款,而罚款的数额与企业违法情节、环境危害程度、违法得利不挂钩。对于偷排行为、擅自停用污水处理设施的行为,环保部门只能作罚款的行政处罚,不会影响企业的生产经营活动和违法所得。企业宁愿受罚也不愿让治理设施正常运行。如造纸企业的5万吨污水处理厂一天的运转费就达3～4万元,但如果停用污水处理设施,按照《水污染防治法》规定的最高处罚10万元的权限,罚款数额只相当于企业三天的污水处理运转费。上海一电厂一期脱硫工程需投资8亿元,按现行排污收费标准,8亿元可交纳116年的排污费。显然违法成本低成为环境执法重要障碍。
　　
　　三、完善我国农村环境行政执法的对策
　　
　　“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”,执法是依法保护环境的手段和关键。要保护好农村环境,有效治理农村环境污染,必须加强农村环境执法。本文根据现阶段农村环境执法中存在的问题提出以下对策:
　　(一)改变环境执法机构的设置
　　建立一个从中央到地方进行统一管理的专门环保机构,即中央仍由环保部对全国环保建设进行统一部署、管理、指挥、协调。各省、市、县级政府设置专门环保机构,为环保部的分支机构。在各地环保执法过程中,环保部为执法主体,并且由垂直的上一级环保机构管辖、监督,不隶属当地政府主管,在财政上独立于地方政府,但各地政府必须参与辅助本地环保机构工作。
　　另外,设置区域性和流域性执法机构负责跨地区、跨流域的环境管理和执法问题;建立环境保护协调和咨询机构协调,协调各部门之间有关环境执法方面的事务、提高工作效率。
　　(二)赋予环境保护机构强制执法手段
　　1.实行动态罚款,提高罚款额度
　　我国的罚款限额是绝对静态的。根据我国的法律,不论违法行为持续时间有多长,在进行处罚时只有一个罚款总额限定,是一个固定限额。动态处罚限额规定的优点在于它是基于时间的动态加总处罚,违法时间越长,污染面积越大,处罚额度就越高,避免出现现实中有些排污企业预先一次性缴清排污费,然后无节制排污的荒谬现象。
　　另外,应增加罚款额度,起码罚款数额要大于增加设备所带来的利润,以便使污染企业愿意加大清洁生产的成本。
　　2.增加强制执法手段
　　可以在警察队伍中编制一支环境执法警察,专门负责环境违法的执行;给环境执法队伍配备必要的装备,以便有效排除违法者阻碍执法;加大对违法者的处罚力度,提高执法威慑力。
　　(三)激励环境行政主体
　　我国《环境保护法》第十六条规定:地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,并且国家将环境保护工作规划纳入国民经济与社会发展计划。确立了环境保护目标责任制,但在实际操作过程中,一旦遇到经济利益与环境利益不可协调时,经济利益往往占据了上峰。导致这一后果的重要原因就在于责任追究的缺失,因此,落实地方政府对环境质量负责,确立环保工作在政绩考核制度中的绩效已成为当务之急。具体而言,应当在政绩考核制度中明确环保工作的比例份额,至少应当能够对政绩考核产生实质性影响,如对没有完成环保工作目标的不能评奖评优。
　　(四)大力提高行政执法人员素质
　　1.提高行政执法人员思想素质
　　对执法人员进行思想教育,使之明白法律代表了最广大人民群众的根本利益,严格执法就是实现和维护广大人民群众的利益,执法部门及其执法人员对自己的执法行为负责、对法律负责,就是对党和人民负责。
　　2.提高行政执法人员业务素质
　　要提高农村环境执法队伍的准入标准,可以通过考核把专业素质和文化素质都偏低的人员拒之门外;要对执法人员进行岗前教育和培训,使之真正掌握环境执法的相关法律专业知识,使之合法执法;要不断更新执法人员的知识结构,强化他们各项环保科技技能,使之高效执法。
　　
　　四、结语
　　
　　行政执法是依法保护环境的手段和关键,要保护好农村环境,有效治理农村环境污染,必须加强农村环境行政执法力度。只有解决了我国农村地区环境保护行政执法难的问题,我国农村环境恶化的趋势才有能得到有效遏制。
　　当然,影响我国农村环境问题恶化的原因是多方面的,有社会方面的原因,政策方面的原因,观念方面的原因等,更有法律方面的原因。而在法律原因方面,既有立法方面的原因,执法方面的原因,也有法律监督方面的原因。本文之所以主要从环境行政执法方面去论述我国农村环境问题恶化的原因并寻求其解决之道,主要是考虑到前面几方面的原因更多的是受历史因素的影响,有一个渐进的过程,绝非一朝一夕能见效。再加上受本人知识面的影响,也很难在那几个方面做比较全面深入的论述。在法律方面的原因主要从执法方面去考虑,主要是因为我国环境行政执法方面存在的问题更明显,对社会的负面影响更大,我觉得现有的法律不能得到很好的实施比没有法律带来的毒害更深、更大。
　　
　　注释:
　　①庞德.去理学(第一卷)[M].美国西方出版公司,1959(英文版),353.
　　
　　参考文献
　　[1]杨家学.中国新农村法制建设研究[M].法律出版社,2009.
　　[2]梁治平.法辨[M].中国政法大学出版社,2002.
　　[3]徐昕.论私力救济[M].中国政法大学出版社,2005.
　　[4]王文颖.完善我国农村环境保护立法的构想[J].辽宁工业大学学报,2008(4).
　　
　　作者简介:
　　徐瑾(1982―),男,法学硕士,江西农业大学人文与公共管理学院助教,研究方向:环境与资源法,经济法学。
　　邓佳丽(1983―),女,法学硕士,安徽工业职业技术学院助教,研究方向:环境与资源法,经济法学。

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