成品油新定价机制:多维取向渐行渐明
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作者: 姚 斌
距离去年11月9日的成品油调价已超两个月,各界对下一次调价的预期纷纷落空,这让本来似乎已经透明的新成品油定价机制又变得迷离扑朔起来。
由于国际原油价格自去年11月下旬起已长时间站在80美元以上,即使偶有下落,也很快翻身上攻,因此很多专业人士曾预计12月底应上调油价。但随着时间跨入新年,调价的预期也不得不延至今年1月上旬,甚至有的专家在发表预测观点时使用了“必定”二字。可是,直到笔者写作本文的1月22日,成品油价格依然纹丝不动。
于是,不得不提出一个问题:“22个工作日+4%”的游戏规则是否继续有效?如果还在执行的话,那么,启动该机制除了原油价格之外还有哪些因素?
去年1月1日之前,成品油价格最为国人诟病的是政府定价。特别是自2007年至2008年9月这段时间,正值国际原油疯狂上涨。为了平衡各方利益,政府不得不出手调价,成品油价节节攀升,一时间引起议论纷纷,舆论认为本来应该交给市场的东西,不小心粘在政府手上。“三人成虎”,大量负面批评给政府决策部门很大压力。因此将成品油价格交还市场成为2009年1月1日的新定价机制出台的重要推手。
但是,市场经济体制下的油品市场是一个极为复杂的系统。在上游,油价涉及勘探开发企业的利益,中游又牵扯炼油化工产业,下游关联面更广,交通运输、农林渔牧、政府运作、私人用车等方方面面均受影响。每一次价格调整其实就是一场巨大利益博弈,受益者沉默,受损者埋怨,成品油价就像一根搅棍,搅得上下一团乱象,因此把油价完全交给市场,实行全面市场化的定价机制,政府显然还缺乏足够的勇气。既然不能完全市场化,又不能回头走政府定价的老路,唯一的选择就是成品油定价实行半商半官。
成品油价格半商半官在新机制刚出台时就表达得十分明白。去年1月1日新定价机制刚出台时,国家发改委就表示,成品油价格改革是朝着市场化目标逐步推进的。长远看,成品油价格将由市场竞争形成。现阶段,由于市场竞争尚不充分,市场体系不完善,社会各方面承受能力相对较弱,成品油价格仍由政府进行必要的管理。成品油价既要反映国际市场石油价格变化和企业生产成本,又要考虑国内市场供求关系;既反映石油资源稀缺程度,又兼顾社会各方面承受能力。
从上面的表述中,我们至少可以读出两层意思。其一,市场化只是改革方向,并非是当前新机制的唯一目标,实行完全市场化有很长的路要走。路究竟有多远,恐怕政府也说不清。其二,由于市场体系不完善,政府仍将是重要调控者,成品油定价需要考虑很多因素,其中的关键词有原油价格、企业成本、竞争程度、资源稀缺、供求关系、承受能力等。在这之上,我们还可以加入其他涉及国计民生的因素,如能源效率、社会公平、环保节能等也在考量范围内。
既然存在这么多影响因素,确定成品油价格就只能取决于这些因素的综合平衡,调节平衡的旋钮仍然掌握在政府手中,单个因素的变动很难简单地推动油价调整。价格旋钮向上还是向下,既有市场的作用,也有政府的意愿,这就让新定价机制的目标多维性特征显现得非常充分。而且近期内,可能是一年、两年,甚至更长时间,这种半商半官的定价方式将是常态。任何以国际原油价格作为单一度量来推测成品油价格的变动都将是缘木求鱼。这也为近期国际原油价格上涨而国内成品油价格不涨提供了很好的注释。
油价由综合因素决定,那么,前面提到的原油价格、企业成本、竞争状态、能源环保、社会公平、国民利益等因素中各自占多大权重和影响力?如果按照系统论的有关公式给每个因素一个准确赋值将非常困难,估计会是一道困扰当前政府决策者、经济界专业人士数年、甚至数十年之久的难题。
然而这个难题又不允许没有答案。油价终归要出台,否则社会经济生活将会一团糟,这种状况绝对不能出现。因此,无论如何新定价机制必须产生一个“模糊”价格,这个价格既不会被业界准确预测到,也不能偏离重要因素的影响边界太远。对照新机制实施一年多来的8次价格调整,每一次业界总是认为与国际原油价格尚有价差,没有完全到位,而政府却坚持推出,认为价格到位了,双方一直保持着认识的差距,这表明油价在业界与政府考量上有一段“模糊”距离,而模糊的程度取决于政府最终决定权,因而半市场半官方定价特征一次次被强化。而在市场与官方两方面,笔者认为官方作用要更突出一些,这与发改委所称成品油价格仍由政府进行必要管理的观点相吻合。
政府对油价进行必要管理的现实依据究竟在哪里?我们可以对前面提到的诸多重要因素作例举分析。
国际原油价格。始终是成品油价的基本推力,这也是新定价机制中唯一定量的因素(22个工作日内上下浮动4%,理论上可调油价)。其目的是理顺石油石化整个产业链的价格。石油除了直接民用外,更多地用于工业燃料、物流、交通运输等方面,是社会总成本的构成要素,将油品价格理顺,才能使价格杠杆发生作用,符合市场经济的运作规律。
资源稀缺。我国石油资源贫乏,原油依存度也高达50%以上,并且逐年攀升。怎样使有限的石油资源发挥更大效能,体现节约与效率,使石油消费与原油关联起来,约束不合理消费,新定价机制必然要给予考虑。
企业成本。目前国内成品油主要由国有大型企业提供,如果油价过低就会造成他们巨额亏损,资金运转不畅,挫伤生产积极性。而地方小炼厂完全是逐利而为,价高时蜂拥而上,价低时偃旗息鼓,很难保证稳定供应,因此,国有石油巨头的经营状况不得不在考虑之列。
社会承受力。如果成品油价直追国际原油价格,将对交通运输、农林牧渔等产生巨大影响。近年来,由于油价上涨,国家每年给予这些行业数百亿元的补贴,形成巨大的财政包袱,继续补贴下去有违市场经济原则,因此,适当控制油价涨幅也必须考虑。2009年成品油价格上涨27%,而原油价格翻了一番,上涨100%,新定价机制对消费者的保护非常明显。成品油每次调价均没有反映原油实价,始终与对应的国际原油价格保持适当价差,体现了新机制对消费者承受能力的考虑。
节能环保。当前,低碳经济汹涌而来,倡导和推动低碳、无碳等绿色清洁的生产、生活方式是新定价机制也必须考虑的问题。机动车和燃油发电机废气中的二氧化碳是碳排放总量的重要组成部分,因此,适当使用价格杠杆,引导选择低碳交通工具和促进能源升级换代,更显出新定价机制的巨大社会效应。
影响油价的因素很多,无法在此穷尽罗列,但通过对上述几个因素举例分析,我们至少能得出一个基本结论:油价上下波动取决于多个因素的综合作用,具有多维性特征,任何单一因素都很难决定油价。
做一个形象的比喻:国际原油价格、资源稀缺、企业成本、社会承受力、节能环保、市场竞争等因素,就像摊在桌上的麻将牌,到底是抓取哪一张或几张牌开局,恐怕主要看政府决策者的考虑。
(作者系《中国石化》杂志编辑部副主任)
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