我国就业促进型失业保险制度的改革与完善
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作者: 许晶晶
[摘要]在我国失业保险制度制定之初，我国市场经济发展不完善，经济发展水平不高，从而我国的失业保险制度更偏重于对失业人员基本生活的保障，但在促进就业方面发挥的作用还是相当有限的。本文在针对日益严峻的就业形势下，对我国失业保险制度在就业促进上存在的问题进行了分析并提出了相关的完善措施。
[关键词]失业保险制度；就业促进；完善措施
[中图分类号]F840.61 [文献标识码]A [文章编号]1005―6432(2011)18―0102―02
1、引言
失业是现代市场经济运行的必然产物，人力资源和社会保障部公布：2010年全国城镇新增就业人口1168万人，年末，全国实有城镇登记失业人员908万人，城镇登记失业率为4.1％。由于统计口径的不同，摩根大通的测算认为这一数字至少是10％，超过了7％的国际警戒线。无论是官方的还是机构的数据都表明，目前中国的就业形势不容乐观，失业问题不可小觑。失业保险制度作为社会保障制度的重要组成部分，与其他社会保险制度一样，具有维护社会稳定和保障社会成员生活需要的功能，但失业保险最突出的功能是促进失业者再就业。本文将对促进就业作为我国失业保险制度未来改革和完善的方向加以讨论。
2、我国失业保险制度就业促进功能的不足
失业保险，是指国家通过立法强制实施或自愿实施的，由社会集中筹集基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者，给予一定物质帮助，保障其基本生活并促使其再就业的一种社会保险制度。其机理在于社会集中筹集失业保险基金，通过基金来分散劳动失业风险，使处于失业状态的劳动者的基本生活得到保障，并促使他们再就业。由此可知，这种制度有两大功能，一是保障生活，二是促进就业。
我国失业保险制度建立初始，虽然明确了保障生活和就业促进同时并重的制度方向，然而从我国的失业保险制度的产生及其发展过程来看，其最初建立的目的以及其后的发展演变都是为了顺应国有企业改革的需要，该制度的定位一直是作为国有企业改革的配套措施出台的，因此缺乏对失业保险促进就业的系统制度设计；对于职业介绍、职业培训的规定缺乏可操作性，相关津贴种类很少，通常只有职业培训补贴费和职业介绍补贴费，而且待遇也不高。这样的规定不利于推动再就业、帮助失业者迅速找到工作。同时失业保险对引导就业缺乏相应的制度保障，对失业者寻求就业的支持力度不足，定位于国有企业改革配套措施的失业保险制度的具体设计无法促进劳动力合理流动，从而与实现劳动力资源的优化配置这一根本要求相去甚远，很大程度上既不能减少广大劳动者的失业风险又不能促进劳动力的再就业。因此从长远的发展来看，强化失业保险的就业促进功能，将失业保险与促进就业紧密衔接，相互配合联动，对社会主义现代化建设具有特别重大的意义。
3、我国失业保险制度在促进就业取向上存在的问题
从我国近几年的失业保险运作来看，失业保险制度促进就业力度不够，存在一些问题，主要表现如下：
3.1 我国失业保险覆盖面狭窄
我国目前的失业保险，只将城镇企事业单位职工覆盖在参保范围内，覆盖范围仍然太窄。未将非公有制企业完全纳入失业保险，大部分大学生、农民工失业群体仍被排除在失业保险制度之外。2009年年底，我国失业保险参保人数为1.27亿人，仅约为城镇就业人员3.13亿人的40％；参保的农民工人数为1643万人，仅约占2.3亿农民工的7％。这意味着我国城镇仍有很大比例的从业人员在遇到失业风险时得不到失业保险的保护和帮助。
3.2 我国失业保险筹资机制存在缺陷
失业保险金偏重于依靠国家财政的支持，使国家财政负担加重，有些企业以各种方式拖欠，抵制失业保险费的缴纳，除了当事人认识上存在偏差外，也因为统一费率制无法体现企业失业率和其保险费缴纳之间的关系，效益好、失业率低的企业常把失业保险费看做是对效益差、失业率高的企业的无偿补贴。
3.3 我国失业保险金给付设计不科学、支出结构不合理
申领资格审核较宽松，待遇标准仅与已缴费期限有关。缴费满1年不足5年的，领取期限最长为12个月；满5年不足10年的，领取期限最长为18个月；10年以上的，领取期限最长为24个月。这样会提高失业者保留工资水平，降低工作搜寻强度，失业持续时间延长，缺乏对失业者积极求职的激励，使得失业保险金对就业的促进功能脆弱。此外，我国失业保险偏重生活保障，在促进就业方面的投入明显不足，不能为有效促进就业提供资金上的保证。
3.4 资金统筹层次较低
多年来，我国的失业保险金一直采取市(县)级统筹管理的方式，全国没有一套完整的内部运行机制，不能体现社会互济、风险共担的社会保险原则。截至2009年6月，我国失业保险基金滚存结余近1400亿元。但由于管理机构分散、管理层次过多，各地区、部门间难以调剂和集中运营，造成基金使用效益低下，妨碍了失业保险的促进就业功能的发挥。
3.5 我国失业保险立法层次较低
我国失业保险立法还不是很完善，《失业保险条例》只是一个行政法规，权威性还不够，还没有上升到全国人大或常务立法的高度，缺乏较高的法律效力和相对完善的法律责任。失业保险工作所依据的多是行政规章，这就很难发挥法律规范的强制功能，无法确保失业保险有效实施，从而直接影响其促进就业功能的发挥。
4、完善我国失业保险制度促进再就业的措施
4.1 积极扩大失业保险的覆盖面
失业保险应覆盖所有的劳动者，因为他们都有被暂时排出就业行列的可能。在深化改革的进程中，我们正面临着城镇失业职工和农村剩余劳动力不断扩大的趋势，应该从促进就业的角度尽可能涵盖多种新的就业方式，以适应新形势的需要。农民工是产业工人的主体，尽管目前的制度规定已经将农民合同制工人纳入了覆盖范围，但实际参保的人数相对较少。因此，应加大落实工作力度，尽快将尚未参保的农民合同制工人纳入失业保险覆盖范围。此外，把完成职业培训或学业、服完义务兵役的青年求职者纳入覆盖范围。当前，大学毕业生等青年群体是我国促进就业的重点。尽管这部分人员未曾就业，也不是普通意义上的失业者，但对于他们，失业保险可实行“先赋予权利，再履行义务”的政策。
4.2 完善失业保险基金的管理
失业保险制度发挥作用主要是通过失业保险基金，特别是基金的筹集和给付环节。
基金筹集问题，其实就是由谁承担分散失业风险的成本。在市场经济中，企业是劳动力资源的配置主体，其追求利润最大化目标必然要求劳动力资源的最优配置，作为潜在受益方，企业负担一部分是理所当然的。然而，企业负担的失业保险费用实则是企业劳动力成本的一部分，不应损害了企业作为市场主体的竞争力。所以在一个国家内部，应该充分发挥企业的市场机制和政府的宏观调控机
制，并调动劳动者个人积极参与保险，合理分配政府、企业和个人三方的负担比例，并不断拓宽失业保险基金筹措的其他社会渠道。
失业保险金给付包括给付种类、给付标准、给付期限等方面。在给付种类和给付标准上，以适度为原则，把资金发放同就业指导和职业培训紧密联系起来，适当增加能够强化失业保险促进就业功能的支出项目，如设立青年就业困难补贴和创业资助项目；给付期限会影响失业者的就业心理，一般来说，期限越长，失业者就业动力就越弱，我国《失业保险条例》规定最长期限为2年，这与我国经济发展水平以及失业保险金的承受力都不相适应，应该适当缩短。此外，实行失业保险浮动费率，鼓励雇主尽量减少解雇行为，保持企业工作岗位的稳定，以减轻社会失业压力。
4.3 借鉴国外的成功经验，完善失业保险、低保与促进就业的联动机制
一是尽快建立职业介绍、就业训练、失业保险、生产自救统一共享的信息网络，确定各自具体的服务内容，为失业者及时提供信息，帮助失业者再就业。二是建立失业证、就业训练合格证、生产自救基地工作证相互结合的制度，促进再就业。三是积极主动地进行超前服务，尽可能减少失业。
4.4 树立正确的就业观与失业观
失业在劳动者个人的职业生涯中通常只是一个短暂的过渡时期，大部分劳动者是可以顺利实现再就业，重新回归劳动力队伍的。然而由于长期的计划经济体制，使失业成为劳动能力低下、个人素质较差等评价的贬义词，也使之成为多数劳动者恐惧并排斥的事物。为此，必须首先转变对失业的负面评价，转变劳动者对失业的错误观念，使劳动者认识到失业并不是一件可耻的事，而是任何人都有可能经历的特殊时期，才能更好地普及失业保险，并使之真正发挥应有的作用。
4.5 加强失业保险制度的法制化
政府作为失业保险的责任主体，应尽快制定专门的《失业保险法》，并对各项职能划分、财务管理、资金分配等方面给以明确，通过加强失业保险的人大立法，以高位阶的立法统筹失业保险和与其相关的就业促进、失业救济等功能领域，形成较为完善的失业保险法律法规体系，当然，整体立法不可一蹴而就，可以先建设一些有关失业保险的单项法规，为失业保险体系形成创造条件，并加强失业保险法的促进就业功能。建立统一、协调、有序、高效的就业促进型失业保险制度。
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[作者简介]许晶晶(1987－)，女，安徽滁州人，安徽财经大学社会保障学硕士生，研究方向：社会保障理论。
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