浅析不动产登记机关的选择问题

来源:用户上传      作者: 钟莉华　赖九江

　　[摘 要]我国的不动产登记机关是多头执政的局面，至少存在四个以上的登记部门，造成职权不明，同时也给当事人行使权利带来诸多不便和法律风险，因此《物权法》规定国家实行统一的登记制度。笔者建议将来由行政机关行使登记职能，既符合我国的现状，又能够避免由法院登记带来的不公正性。
　　[关键词]不动产；登记机关；选择
　　[中图分类号]F616.5 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2008)52-0058-02
　　
　　不动产登记，即经权利人申请，国家专职部门将有关申请人的不动产物权的事项记载于不动产登记簿的事实。不动产登记制度作为《物权法》的重要组成部分，在市场经济条件下，担负着确保财产在流转过程中形成良性循环与保障交易安全的重任。本文从不动产登记制度对物权变动的保护角度入手，从登记机关的选择方面来阐述不动产登记制度在我国的建立与完善。
　　
　　1 我国不动产登记机关的现状
　　
　　目前，我国不动产登记机关呈现“多头执政”的局面，而且其依据的法律也不同。其中，土地使用权的登记集中在土地管理部门；房屋权利变动的登记集中在房地产管理部门；林木权属的登记机关为县级以上地方人民政府和国务院林业主管部门；矿产资源勘察权的登记部门为矿产主管部门。这些部门都是有关不动产的行政管理部门。
　　这种情况的出现既有历史的原因，也有理论上的原因。我国从1956年起土地权利退出了财产法的范畴，直到1988年之后才又重新进入财产法范畴。而此时房产权、林地权等已经进入了财产法范畴，而且先于土地登记建立了自己的登记制度。我国现行立法为照顾这一现实，故采取了不动产登记分散在多个部门的做法。但是，这种在计划经济体制下曾经发挥过积极作用的分别登记制度，在市场经济体制下是否能够继续发挥积极作用，这是一个必须认真思考的问题。在当今世界，凡建立不动产登记制度的国家和地区，不论这种登记被称为土地登记还是被称为不动产登记，总是在一个机构进行的。我国于2007年颁布实施的《物权法》第10条规定“国家对不动产实行统一登记制度”。
　　
　　2 我国不动产登记机关的改革思路
　　
　　2.1 统一不动产登记机关
　　在计划经济体制下曾经发挥过积极作用的登记类型，显然已与我国现行的市场经济体制相违背，改变这种分别登记的落后状况，原因在于：
　　(1)分别登记的理论基础是土地、房屋、森林等不动产的行政管理理论，而不是市场经济需要的民法物权法原理。市场经济条件下，不动产登记的根本目的是为了完成物权变动的公示，并提供统一的不动产物权的法律基础。因此，改变行政机关“多头执政”的现状代之统一的登记机关是必要的。
　　(2)分别登记造成不动产物权法律基础的不统一，产生法律“相克”，其结果是妨害正常的不动产物权秩序。
　　(3)分别登记增加了公民和法人的不合理负担，妨害我国不动产市场的顺利发展。本来不动产的权利人就一项不动产物权的变动只需要进行一次登记，而现在各涉及部门均要求其在自己的部门登记，甚至通过公开的方式不承认别的部门登记的法律效力。
　　(4)分别登记不可能使各有权登记的部门职责分明，势必造成各部门不断扯皮闹矛盾，这一点已经为我国的实践所证明。故不论是依据法理，还是依据市场经济发达国家和地区的经验，不动产登记机关都必须统一。
　　事实上，在我国已有一些地区采取了“房地合一”的登记办法，其中深圳比较典型。深圳经济特区从1987年实行土地使用权出让制度以来，借鉴香港的经验，1992年通过的《深圳经济特区房地产登记条例》进一步以立法的形式明确规定：“深圳市人民政府房地产主管部门是深圳市房地产登记机关”；“房地产登记以一宗土地为单位进行登记”；“土地上已有建筑物、附着物的，土地及建筑物、附着物应同时登记。土地使用权未经批准登记的，建筑物、附着物所有权或他项权利不予登记。”
　　2.2 确定行政机关为登记机关　《物　权法》解决了登记机关的统一性，接下来的问题就是统一于什么机关。《物权法》第10条只是规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。”国际上，不动产登记机关，在德国为属于地方法院的土地登记局，在日本为司法行政机关法务局、地方法务局及其派出所，在瑞士，大多为各州的地方法院。我国历史上制定民法之初也曾采用法院统一登记的做法，但后来因为民国初期司法的混乱而改为属于行政机构的地政局统一登记，此法在我国台湾延用至今。我国究竟应该选择哪个机关作为统一的登记机关，对此学者之间有较大争议，概括言之，主要有以下几种观点：
　　2.2.1 法院登记说
　　王崇敏认为，应由不动产所在地的县级人民法院统一管辖区域内的不动产登记事务，且不动产登记只能由不动产所在地的县级人民法院管辖。其理由为：
　　(1)通过考察世界各地的不动产登记制度，关于不动产的登记机关一般是司法机关，这是因为不动产物权登记具有决定公民与法人的财产权利的司法意义。
　　(2)若以建设部管理下的房地产部门系统作为登记机关不能满足物权公示的需要。因为该部门的登记是以房产为基准的登记，无法容纳最为重要且是基础不动产性质的土地登记。
　　(3)以国土资源部系统的土地管理部门作为登记机关阻力较大。由于我国土地登记制恢复较晚，地籍资料不太完善，且由于部门利益关系，将不动产登记纳入土地登记的做法将遭到房产登记和林业登记部门的反对。综上，应由法院来登记。《物权法》起草过程中，有的建议草案也规定了不动产登记机关为不动产所在地的基层法院。
　　2.2.2 行政机关登记说
　　欧式龙认为，一方面我国目前的现状是行政机关作为登记机关，只要将登记机关加以统一即可，改革成本较低；另一方面行政机关进行登记有其高效、高度公示的优点，并且能够避免法院作为登记机关可能产生的不公正性。
　　2.2.3 现状妥协说
　　全国人大常委会制定的《物权法》曾在征求意见稿中写道：“考虑到统一登记的问题较为复杂，涉及多年来我国的行政管理体制，也涉及不少单行法律、法规的规定，故采取维持各机关分别登记现状的办法。”
　　笔者认为，统一由行政机关进行登记更符合我国的国情，具体理由如下：
　　(1)我国从民国初期开始，不动产登记就是由行政机构的地政局统一进行，我国目前不动产登记机关虽然没有统一，但都属于行政机关，而非司法机关，将登记职能赋予一个统一行政机关的好处在于节约社会改革成本，便于实践操作。
　　(2)我国的政治体制、文化传统等与西方国家不同，如果由法院负责登记，发生纠纷又由法院裁判，一方面法院可能出现先入为主，影响公正裁判；另一方面使当事人产生偏见，不服裁判，影响了正常的交易秩序，也损坏了登记机关的形象。
　　(3)人民法院行使不动产物权登记职权，扩大了人民法院的职权范围，恐怕就需要修改宪法、诉讼法等法律，对我国现存的法制架构进行全面调整，否则只在物权法中规定人民法院统一管辖不动产登记，显然违背了《宪法》的规定。
　　(4)由行政机关进行登记与登记的司法性质不会冲突。现代社会随着社会经济的迅猛发展，现代行政权不再是纯粹的执行管理权，而包含了越来越多的准立法权和准司法权，因而国家行政机关同样可以从事具有司法意义的行为，例如登记行为，因而采用行政机关进行不动产登记，兼具行政管理和司法性，可能从保护当事人利益的公正角度而言反而会更便捷。
　　
　　参考文献：
　　[1]孙宪忠.论不动产物权登记[J].中国法学,1996(5):51-62.
　　[2]王崇敏.我国不动产登记制度若干问题探讨[J].中国法学,2003(2):46-52.
　　[3]欧世龙.不动产物权登记的若干思考[J].当代法学,2002(9):55-57.
　　[4]高洪宾,高凌.我国不动产登记制度弊端及其完善[J].法律适用,2002(12):46-48.
　　[5]雷秦平.不动产登记簿研究[D].中国社会科学院研究生院硕士学位论文,2001:24.

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