农村公共产品供需调查与思考
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作者: 姚世斌 欧阳岚 王琳琳 马 颍
摘要：长期以来，我国农村公共产品供给不能很好的满足农村的需求，由此衍生了一系列的问题。本文在大量调查研究基础上，分析了我国农村公共产品与服务供需状况和矛盾，并探讨了产生该矛盾的原因，在此基础上提出了建立农村公共产品供给长效机制的对策和建议。
关键词：农村公共产品；供给；需求；调查
一、农村公共产品需求的必然性
1.农村公共产品的内涵
农村公共产品系指农村发展所需的，消费具有非竞争性和非排他性的产品与服务。其性质不同可以分为公共产品和准公共产品两大类；根据其消费受益范围可以分为全国性的、地区性的与社区性的。大致包括：义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安，文化、卫生、体育等社会事业；供水、供电、道路等公共基础设施；生态环境建设、环境综合整治，防灾减灾、气象、公共科技资源与服务；病虫害防治，行政、法律服务等。
2.农村公共产品需求的必然性
（1）农村经济发展要求增加公共产品的供给。长期以来，由于我国执行的是重城轻乡、重工轻农的方针政策，导致农村社会经济发展严重滞后。需要增加更多的农村公共产品的供给，才能保证和促进农村社会经济的健康稳步发展。（2）城乡统筹发展必然要求更多的农村公共产品。我国长期实行工业和城市优先发展的倾斜政策，从而形成了一整套城乡、工农差别对待的体制。有利于城市和工业发展的诸如土地、就业、教育和社会保障等相应制度和政策的倾斜，阻碍城乡协调发展。（3）农民生活质量的相对提高必然导致农村公共产品需求增加。只有增加农村公共产品的供给，才能提高农村劳动者的综合素质，才能为发展生产提供必要的物质保障，进而为农民的增收提供有力的保障。
二、农村公共产品供给存在的问题
1.农村公共产品总体投入不足
据统计，目前全国有超过一半的行政村还没有通自来水，全国农业主灌区骨干建筑物的完好率不足40%，工程配套率不足70%。农村医疗卫生事业凸显落后，农村九年义务教育的目标仍未完全实现，交通网、能源网、信息网等基础设施建设普遍滞后。我国对农村基础设施投入的水平仅为3%左右，远不及发展中国家的一般水平(约为10%)。可见，我国财政对农村公共产品投入过低是一个不争的事实。
2.财政体制造成农村公共产品局部供给不均衡
我国义务教育经费，根据国务院发展研究中心的调查，中央、省、县、乡镇承担的比重分别为2% 、11% 、9%和78%。这些事权，大都刚性强，所需支出基数大、增长快。这种事权与财权的严重不对称，使得凭借本级政府的财政收入无力提供农村公共产品。因而造成县乡两级所承担部分公共产品供给严重不足。
3.农村公共产品供给缺乏效率
基层政府在对农村公共产品的供给中是起支配作用的变量，基层政府供给公共产品时不是根据农村的需求而是自上而下地考核政绩，公共产品供给缺乏科学的决策机制。中央财政的支出项目和数量，往往不能照顾到地方的各种实际需求，这使得有限的资金在运用中配置效率低下，公共产品的效用得不到最大化。
三、农村公共产品供给不足的原因
1.自上而下的制度外公共产品供给决策机制没有改变
承担地方公共物品供给大部分成本的农民很少有机会直接表达自己的需求。农村税费改革后，虽然按照规定农民可以对一些村级公共品实行“一事一议”，但这只是针对一些临时的或受益面较小的公共品适用，在大量的农村公共品供给中(如义务教育、卫生防疫、道路修建、行政管理等)农民很难有机会直接表达自己的需求，自上而下的制度外公共产品供给决策机制并没有改变。这种自上而下的公共物品供给决策程序极易导致制度外公共产品供给脱离农民的实际需要，必然造成农民不太需要的非生产性公共产品供给膨胀，而农民急需的生产性和涉及农村可持续发展的公共产品却严重短缺。
2.农村部分公共产品供给主体错位
中央政府与地方政府在农村公共产品供给责任上划分不尽合理，乡镇政府的事权大于财权，承担着许多应该由上级政府承担的支出。比如农村义务教育，在人口流动越来越频繁的今天，主要由乡镇财政供给的农村义务教育的效益越来越多地外溢到其他地市、省份，却未得到相应的横向或纵向转移支付予以补偿，从而造成越是经济欠发达财力匮乏的乡镇，承担教育成本的压力越大，教育效益外溢越大，从而难以摆脱贫困的恶性循环。
3.供给渠道单一
现行体制下，私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是供给的重要主体。调查中发现，在调查的湖北、陕西、黑龙江等地农村公共产品供给中，政府供给几乎都在80%左右，而其他非政府组织和个人投总共不到20%。政府机构的“经济人”特性决定了由其主导的公共产品供给并不总是最有效率的。
四、合理满足农村公共产品需求的对策
1.实现投资主体多元化
首先，必须明确以城乡两种供给制度并轨为目标，对城乡公共品按照统一标准进行统筹供给，在此基础上公共财政政策进一步向农村和农业倾斜，确保财政支农资金增长速度不低于财政支出增长速度。从事业单位中退出的资金用于农村公共产品供给。其次，对于农村部分准公共品可以采用公退民进、民办公助的方式，在明确产权的前提下，积极引进民间资金和外资，按照“谁投资、谁收益”的原则来供给农村公共产品。这样既可以大大缓解农村准公共产品供给不足的问题，同时也减轻了地方政府的财政压力。再次，为了缓解农业税免征对基层政府的财政压力，以满足农村公共产品供给的需要，必须重构财政转移支付政策。
2.构建开放式农村公共产品供给体系
公共产品的供应呈现出分层次的特点，受益范围遍及全国的公共产品(如农村基础教育)由中央提供，而受益范围主要是地方的公共产品由相应层次的地方政府提供；具有明显外溢性的地方性公共产品则应由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供；而一些准公共产品则还可以由私人和第三部门组织来提供。在明确划分农村公共产品的层次和性质基础上，积极构建开放式的公共产品供给体系，这个体系中的供给主体包括政府、农村社区、农村私人以及非盈利的民间组织。为了保证这些供给主体各司其职，有必要建立相关的法规制度来进行规范和制约。
3.构建由内部需求决定供给的机制
改革农村准公共产品供给的决策程序，实现自下而上的农村准公共产品供给决策程序，建立由内部需求决定公共产品供给的机制。农村准公共产品大都是同农民生产生活直接相关的，这类公共产品由于具有不完全的非竞争性或非排他性，受益人数有限且边界相对清晰，外溢效果小，农民通常不会隐瞒对该类公共物品的偏好，市场机制完全可以发挥作用并解决搭便车的问题。因此，对于此类公共品最有效率的供给决策机制方式应该是自下而上的，而不是自上而下的。
4.全面推行“一事一议”制度
对村内农田水利基本建设、修建村级道路与桥梁、村集体植树造林等集体生产和公益事业所需资金或劳务，遵循量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、定向使用、财务公开的原则，由村民大会或村民代表大会民主讨论决定，属于本村村民集体所有，由村民委员会负责管理使用的农村公共产品分配方式，真正做到“一事一议”。
作者单位:西华大学管理学院
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本论文为四川省农村发展研究中心资助项目；成都市邓小平理论和“三个代表”重要思想研究中心资助项目；西华大学“西华杯”重点资助项目。
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