农村最低生活保障管理中的问题与对策
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作者: 张春晖
摘要:阐述了农村最低生活保障制度在安徽省的实施现状,通过分析其在实施过程中存在的问题,从对象管理、模式管理和资金管理三方面提出了切实可行的解决对策,以期完善低保制度,使之更好地发挥其应有的作用。
关键词:农村;最低生活保障制度;对象管理;模式管理;安徽省
中图分类号:D422.7文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)01-0059-02
一、安徽省农村最低生活保障管理取得的成就
1994年以来,中国农村最低生活保障制度经历了一个从创建到确立的过程。作为一个地处中西部地区、经济发展相对滞后、贫困人口相对较多的农业大省,安徽省也于2004年相继在马鞍山、芜湖、铜陵、淮南、淮北及五河、金寨等七县(市)初步建立了农村低保制度。
这一制度自实施以来,规范了农村救助政策、完善了农村社会保障体系、为农村低收入群众特别是农村弱势群体的最低生活构筑了一道坚实屏障,取得了显著的成就。
截至2007年1月,安徽省共救助农村特困群众130.9万人,每人每年平均补差260元,月补差21.16元,累计支出救助金34 034万元,并于2007年在全省全面建立了农村最低生活保障制度。①
但是,农村低保制度在安徽省的实施过程中,也存在着一系列的问题,这些问题阻碍了安徽农村低保制度的顺利开展,违背了实施这一制度的初衷,低保工作还有待于进一步改进。
二、安徽省农村最低生活保障管理中存在的主要问题
(一)低保对象管理中存在的问题
1.家庭收入难以确定,救助对象难以甄别。目前,各级政府部门普遍采用的是“农民纯收入”的办法计算并确定最低生活保障标准,但是,由于农民的收入中粮食等实物占有相当比重,在价值转化过程中,存在较大的随意性。并且农作物的收成受季节和自然灾害的影响较大,所以其收入具有不稳定性,难以计算。
2.低保对象的动态管理不够完善。当前,安徽省是把“三无人员”以及因伤、病、灾致贫的人员作为农村低保的重点保障对象,而对新出现的贫困人口重视程度不够,不能及时将其纳入保障范围。另外,“应出尽出”的退出机制具体执行起来也非常困难,由于就业、收入超标而主动要求退保的家庭寥寥无几,低保退出机制难以实施,这直接影响了低保制度的社会效应。
(二)低保模式管理中存在的问题
1.低保标准较低,内容单一。安徽省现行的农村低保标准较低。以经济较为发达的合肥市包河区为例,该区2009年上半年累计保障农村低保对象3 205户次、6 930人次,发放保障金149.736万元,月人均补差仅为36.01元。②这种标准只能保障绝对贫困人口的最基本的生活需要,使受保对象勉强填饱肚子。从保障内容上看,安徽省农村低保提供的保障仅限于物质帮助,缺少精神层面的人文关怀和发展层面的教育帮助。对贫困人口来说,提供物质帮助无疑是急需的,但低保制度不是简单地让贫困人口活下去,而是要让他们“体面”地生活。贫困往往会伴随心理障碍的发生,容易使人陷入孤独、自卑的境地无法自拔,这时人文关怀就显得尤为重要。
(三)低保资金管理中存在的问题
1.低保资金筹集机制不合理。农村低保资金的筹集目前实行的是以县、乡、村按比例分担为主,中央和省级财政给予必要帮助为辅的方法。但是,低保制度运作的实际情况表明,该项制度设计存在严重缺陷。以安徽省为例,该省仅国家扶贫县就有九个,越是困难贫困人口多的地方,财政状况就越困难,加之税收体制改革带来的县财政收入的减少,致使部分县政府采取了“缩减保障面,压低保障线”的做法,严重阻碍了应保尽保的实现。如果让村集体经济负担一部分贫困人口的救助资金,也是不合时宜的。因为大部分地区的村集体功能已丧失殆尽,不具备这个经济实力,让村集体经济负担实际上就是无人负担,这会对低保资金筹集的稳定性产生影响,并导致很多贫困人口救助标准的下降。
2.低保资金筹资渠道单一。安徽省低保资金来源主要是政府负责,实行县、乡、村三级按比例分担,没有相关的社会团体或乡镇企业对低保对象的赞助。即使有一两个慈善机构提供赞助也只是局限于灾后的临时救济,对于实行定量补助的低保制度没有给予必要的支持,低保资金来源渠道单一。低保资金完全依靠县、乡、镇政府的财政转移支付,当政府财政状况很紧张,而贫困人口又很多时,就会使政府落实低保资金的压力过大,使农村低保资金难以及时到位,导致低保资金兑现的困难重重,长此以往,就会使农民对低保失去信心,难以长期推进低保制度,最终影响政府的形象。
三、完善安徽省农村最低生活保障管理的对策
(一)改进低保对象管理的对策
1.科学划分收入类别,认真计算家庭收入。省政府应组织有关部门专业人员就低保对象的家庭收入进行深入而详细的调研,科学划分家庭收入的类别。建议把家庭收入划分为种植、养殖、加工、劳务等纯收入,以及接受或应该接受的扶(抚、赡)养费等。由于农村家庭收入的类别繁杂,价格因地而异,因此在家庭收入的计算上应本着宜粗不宜细的原则,制定一个科学的量化标准,分类进行匡算,然后根据以上的定量研究与分析,结合本省的实际情况,同时借鉴外省的成功做法,分类别、分情况地制定出属于低保对象的条件和范围,制定相关的细则加以规定。
2.加强低保动态管理,合理控制低保范围。 为了严格并合理控制农村低保的范围,建议安徽省逐步加强应保尽保基础之上的“人员有进有出、补助水平有升有降”的低保动态管理。为此,一方面,农村的低保对象不应该仅仅局限于“五保户”和“绝对贫困人口”,而应适当照顾相对贫困人口和潜在贫困人口,要时时关注贫困人口的变化状况,进行详细的跟踪调研。新出现的贫困人口要给予重视,并及时把他们纳入低保行列,防止出现应保未保、不应保却被保的现象。另一方面,通过及时宣传党和政府关于低保方面的政策规定,耐心细致地讲解政府实施低保政策的目的意义及享受待遇的对象、范围和标准,激发有劳动能力者再就业的积极性,鼓励已经脱贫的农民在家庭收入超标时主动退出低保行列,以减轻制度的负担。
(二)改进低保模式管理的对策
1.制定科学标准,据实适时调整。要发挥农村低保制度应有的功能,科学制定低保标准非常重要。世界各国当前大多以恩格尔定律为依据制定各自的低保标准,由于安徽省的低保水平低于全国的平均水平,应考虑适当提高低保标准。具体标准可依据农村居民基本生活(包括吃、穿、住、医、教等)必需品的实际需求及各级政府财政实力实际承受能力等因素确定,并结合本地经济发展水平和生活水平及物价指数的变化不断调整,由当地政府予以公布。保障标准既不宜过高也不宜过低。建议依据国际贫困线法(贫困线标准应为人均纯收入的1/3)和恩格尔系数法(贫困线标准应为食品支出占人均生活消费总支出的1/2),结合物价指数变化并考虑各级财政的承受能力来制定,具体标准应不低于当地人均纯收入的1/4。
2.重视人文关怀,丰富保障内容。我们在给予受保对象物质帮助的同时,也要给予其人文关怀。首先,要从心理上帮助其树立脱贫致富的信心,让他们对生活充满希望。建议建立心理咨询站,分发小册子,宣传心理健康知识;要定期聘请心理咨询师解惑答疑;并热情接待来访人员,对来访人员建立个人档案,定期回访以了解情况。其次,在教育方面,要为低保对象子女的教育提供帮助,减免其学杂费;为贫困农民就业提供免费岗前培训,并给予技术指导,为其自身发展提供再教育的机会。再次,在就业方面,可以与中介公司建立联系,为农民工就业收集信息,并免费为他们发布招聘信息;可以进行职业技术培训,教授农民农业种植、养殖技术,鼓励其自主创业;对即将外出就业的农民,要对其家庭给予适当的照顾,使其在外安心工作,解决后顾之忧。最后,对已享受低保救助但生活仍然很贫困的农民,还可以在就医、住房、法律援助等方面为他们提供切实帮助,
(三)改进低保资金管理的对策
1.明确各级政府责任,完善资金筹集机制。原来的低保资金筹集机制不够合理,严重影响了低保资金来源的稳定性和安全性。因此,当务之急是要完善低保资金筹集责任分担机制,明确中央和地方各级政府的责任。第一,应改原来的县(市、区)、乡(镇)、村三级共同分担的方式为市、县、乡(镇)三级财政按比例分担。第二,完善省级财政拨款制度。省级财政应把农村低保资金列入预算、决算,做到年度预算、定期拨付、年终决算、结余流转,充分发挥财政转移支付的作用。第三,省级财政应安排专项资金对经济困难的市予以适当的补贴,并且在国家财政状况允许的情况下,向中央寻求帮助,获得中央的财政拨款。
2.借助社会力量,拓宽筹资渠道。 目前,低保资金筹资渠道单一的问题比较严重,解决这一问题的重要对策是,建立以政府为主体、社会多方参与的多元化筹资机制,以广辟渠道,多方筹资,在减轻政府财政压力的同时保证资金的充足。一是借助社会力量,开展社会捐赠活动,积极与社会慈善组织合作,充分发挥民间慈善组织的作用。二是发行低保福利彩票,或者鼓励企业积极参与进来。企业为低保注资不仅解决了低保资金的短缺问题,而且也实现了企业的社会价值,提升了企业的社会形象,为企业赢得较高的知名度和美誉度,可谓是实现了政府与企业的“双赢”。三是可以视情况适时开征社会保障税,实现城市与农村的统筹以及富裕人口与贫困人口的统筹,缩小彼此之间的贫富差距,借助社会互助,实现社会公平。
参考文献:
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[2]李昌龙.罗红.周焱.欠发达地区农村居民最低生活保障制度研究[J].技术经济,2007,(8).
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[4]申玉兰.全面推进农村最低生活保障工作的现实障碍及对策[J].理论前沿,2007,(8).
[5]丁建定.城市居民最低生活保障管理中的问题与完善对策[J].学习与实践,2008,(9).[责任编辑 陈丽敏]
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