基层央行实施内部审计问责的难点和建议
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作者: 卢 米 卓 佳
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摘要：审计的目的不仅是发现问题，更重要的是纠正问题。审计问责对于国家审计来说已经成为至关重要的环节。在审计问责实践的基础上，深入分析基层央行实施内部审计问责的难点和问题，并提出政策性建议。
关键词：基层央行；内部审计；审计问责
中图分类号：F230
文献标志码：A
文章编号：1673-291X(2009)33-0066-02
国家审计署原审计长李金华说：“审计的目的就是要发现问题，发现问题的目的就是要整改、纠正这些问题，审出问题不处理问题等于没有审。”国家审计机关不仅要对政府及其公企部门履行其职责的规范性及使用公共资源的流向、效率、效果进行检查和评价，将审计结果向社会公告，而且对于政府的失责要追究责任。中国政府职能的转变，也必然要求政府审计职能创新，问责已经成为政府审计的基本职能。人民银行从1998年设立专门内审部门以来，就非常重视内部审计问责问题的研究和落实，特别是2005年《中国人民银行领导干部履行职责审计办法(试行)》的颁布实施四年多来，不断探索和完善落实问题责任人制度，对相关责任人进行问责，部分分支机构还将审计结果与绩效考核挂钩，对有关问题责任人进行经济处罚，有效地促进了审计整改。但审计问责机制建设毕竟处于起步阶段，由于思想认识、配套机制等相对缺乏，导致问责工作真正落实还存在一定困难，也影响了问责实际效果。
一、基层央行内审问责的难点和问题
1 同责思想和认识难统一。一是“好人主义”思想影响问责公正性。内审问责作为一件“找茬”的差事，为维护单位、部门甚至个人利益和形象，为不影响年终的评比考核，在问责过程中难免出现当老好人，导致“好人主义”思想。因此，每当论及内审问责时，总是想掩盖，希望“内部消化”。二是“避重就轻”影响问责严肃性。由于被追究者本人没有违纪或故意违纪，误认为批评教育就行了，不必采取组织处理、纪律处分等，能轻则轻；个别出现严重违纪或违规的，也碍于面子“避重就轻”，导致问责思想和认识难以真正统一。
2 问责标准难把握。一是难以准确衡量权责。既不能过分夸大职责与权力，也不能将内审问责失之简单化、扩大化，不管具体情况、不分原因地一味追究责任，会挫伤人员的积极性，背离内审问责的初衷。二是追究幅度不易把握。是否给予批评教育、限期整改、书面检查、经济处罚、诫勉谈话、取消当年评先评优资格、通报批评、调换岗位和行政处分，在内审问责标准与幅度上一般不易把握，不像对待违纪违法问题那样好量化比照，结果往往是大事化小，小事化了，影响了问责的实际效果。
3 问责部门协调程度不够。审计问责工作机制中，成立了由相关职能部门参加的领导小组，也规定了各部门的职责。而实际上，各部门除例行参加有关会议外，尚难在工作中形成合力，仅把审计问责当做是内审部门新增的一项重要职能。对于内审部门而言，审计问责工作不同于一般审计项目，有其特殊性：一是内审部门由于在工作计划安排上不能面面俱到，随机性强，不能全面掌握和及时发现工作中存在的全部问题和差错；二是对上级行各主管处室组织的专项检查情况以及其他职能科室的检查情况难以做到全面掌握；三是由于审计问责直接牵涉员工的利益，如由内审部门单一实施问责处罚，与内审职能不匹配，容易引起员工歧异，存在员工配合程度不高的情况。这些问题均不是内审部门能单独解决的，必须由各部门相互配合，发挥各自优势，才能促进审计问责工作有条不紊的开展。
4 问责机制难长效。由于目前中央银行还没有形成一套科学有效的内控工作机制，对风险的事前预防、事中控制、事后监督的管理体系还没有完全建立起来。就市州中心支行而言，尽管目前设有纪检监察、内审、事后监督等再监督部门，但因各自的职责不同很难顾及全面，业务主管部门的业务检查、内审部门的项目监督、纪检监察部门的执法监察、人事部门的人员管理等各自为政，缺少协调和信息共享，不是重复检查，就是出现监督死角或空位。因此，难以建立一个健全完整、统筹安排、运行有序的长效问责机制。
二、完善内审问责机制的建议
1 确立内部审计问责理念。制度理念的创新是制度创新的前提。内部审计问责制度化和规范化实质上是一个制度创新的过程，在过程中，我们必须根据人民银行内部制度要求，实现岗位与义务，岗位与责任的平衡。这就需要基层央行各级部门和人员要转变观念，充分理解内部审计问责的深刻蕴义，正确地履行各自岗位职责，实现内部制度所预期的目的。同时，为使内部审计问责达到预期效果，应着重做好以下几个方面的工作：一是深八持久地开展岗位责任意识教育，不断强化各级员工的责任意识，促使其正确行使岗位职责，完全履行岗位义务；二是提高对内部审计问责工作的认识，改变原来“烦审计，怕处罚；厌审计，嫌罗唆”的错误观念，积极配合和正确对待内部审计部门开展各项工作；三是各级部门和人员应牢固树立责任意识和安全防范意识，不断提高自身的业务技能，尽量避免或减少因工作失误造成问责行为的发生。
2 把握三条原则，量化问责实施标准。在问责过程中必须把握好“三条”原则：一是详尽周密原则。面对问责各种情况，要注意进行定量和定性分析，尽可能避免遗漏}二是一一对应原则。对所罗列出的应予追究责任的各种情况，都要给出一个相应的处理方式，给出的方式应是唯一的，不能含糊其词。三是恰如其分原则。在给出的处理方式中，每一种方式必须与其所负责任相对称，不能随心所欲，不能感情用事，要保证给出的处理方式有理有据，行得通，做得到。
3 优化内部审计问责环境。从全局来讲，人民银行总行应制定内部审计问责制度或出台指导性文件，只有通过统一的制度规定、完备的政策指导，为基层央行内部审计部门提供有章可循和有规可依的政策环境，才能确保各级人民银行审计问责工作的有效实施。从基层来看，内部审计问责工作离不开基层领导的鼎立支持，更离不开各职能部门的密切协作。因此，内部审计问责工作应超脱部门之间的约束，构建出基层领导直接参与，内部审计部门牵头促进，各职能部门密切协作，齐抓共管的整体格局。
4 严格内部审计问责程序，建立问责长效机制。全面推行内部审计问责制度，就要逐步建立一套科学规范的经济问责程序，以规范化的程序保证问责的有序进行，才能实现问责的制度化、规范化。审计问责的具体程序可能会因问责主体和对象的不同而有所差异，但总体上需要经过下列几个相互衔接的阶段：(1)立项：依职权或依申请启动审计问责程序；(2)调查：收集、整理与审计问责行为相关的有效证据；(3)申辩：听取当事人的陈述和申辩；(4)决定：根据认定的事实和相关的制度规定，作出审计问责决定；(5)通知：送达审计问责决定；(6)执行：落实惩戒内容；(7)结果：关注执行结果，进行后续审计。
[责任编辑 吴 迪]
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