土地利用总体规划中的农村居民点问题
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作者: 周 青 孙德继
提要本文在深入分析巢湖市农村居民点用地数量、规模、布局现状及其历史变化情况的基础上，探讨农村居民点用地中存在的问题，深入剖析问题存在的原因，并从规划、融资、政策等方面，提出推进农村居民点用地整理的具体措施。
关键词：巢湖市；农村居民点；措施
中图分类号：F321.1文献标识码：A
在我国社会主义新农村建设的大背景下，全国新一轮的土地利用总体规划提出了城镇建设用地增加和农村居民点用地减少相挂钩的理念，农村居民点用地是否合理，在土地利用总体规划修编中扮演着重要角色。
一、巢湖市农村居民点现状
1、农村居民点数量与用地规模。2005年末，巢湖市土地总面积939，367.47公顷，全市有1，518个农村居民点，平均密度16个/百km2。全市乡村户数101.24万户，乡村人口312.60万人，农村居民点平均人口规模为667户/个和2，059人/个。
2、农村居民点用地区域差异。全市农村居民点用地72，363.16公顷，占土地总面积的7.70%，占建设用地比重的66.34%。户均用地714.7m2，人均用地231.5m2。全市四县一区农村居民点用地从大到小的排序为：庐江县＞无为县＞居巢区＞和县＞含山县。
对全市5个地域单元的人均农村居民点用地状况进行分析，从含山县的196.7m2/人到庐江县的253.8m2/人不等，大部分县区人均农村居民点用地在200～250m2/人之间。总体上巢湖市工业化和城镇化程度相对较低，农村居民点用地比重较大，人均用地较多。
3、农村居民点动态变化情况。1996～2005年巢湖市农村居民点用地总体上呈“先增长后下降”的趋势：1998～1999年由于两次行政区划调整，农村居民点面积有所减少，1999～2003年逐年增加，2003年达到最高值为72，673.30公顷，2003以后逐年减少；2003～2005年农村居民点用地从72，673.30公顷减少到了72，363.16公顷。
二、巢湖市农村居民点用地中的问题
1、城乡居民点用地规模同步扩张。随着城镇化进程的推进，大量农村人口进入城镇，从理论上分析，由于城镇居民点人均用地低于农村居民点用地。因此，转化一个农民就会相应地减少居民点用地，节约出部分建设用地。也就是说，城镇化进程在用地上表现为城镇用地扩张和农村居民点用地减少，城乡居民点建设用地总规模应该下降。但是，实际情况与理论上的分析有较大的距离。
1997～2005年全市农村居民点用地从72，626.47公顷减少至72，363.16公顷，共减少263.31公顷。实际上从1999年到2003年，农村居民点用地一直不降反增，2003～2005年才转为下降趋势。此外，人均农村居民点用地不降反增，从2000年的202.97m2/人上升到2005年的231.48m2/人，农村居民点用地规模与人口规模的变动不协调，两者比例失调，加剧了人地矛盾。
2、农村居民点分布较为分散。依据巢湖市2005年土地变更调查数据，全市农村居民点用地为72，363.16公顷，占土地总面积的7.70%。从对巢湖市城乡建设用地现状的分析可以看出，无论是巢湖市还是大多县（区），农村居民点用地占城乡建设用地的比重都是最高的。这主要是由于长期以来，农村居民点建设基本上处在自发性的发展之中，为了农田耕作的便利，农村居民点多数服务于一定的耕作半径，从而形成了“满天星”式的农村居民点格局，客观上造成了土地资源的浪费。
3、农村居民点集约利用度相对较低。巢湖市农村居民点的建筑类型多以单层为主，各家各户独立成型且人均宅基地面积严重超标。2005年末，全市农村人口312.61万人，农村居民点用地72，363.16公顷，人均农村居民点面积高达231.48m2。
同时，农村居民点大多历史久远，不同年代、不同结构的建筑物相互交叉，互相之间缺乏统一的规划布局，见缝插针式的建筑物非常普遍，当前大多数村庄的房屋、农舍等建筑物存在以下问题：一是朝向各异，前后错落不齐，小巷弯曲，村庄道路质量差；二是村庄内旧外新，建筑层次差别大、式样种类多、用材与装潢档次不一；三是功能混杂，缺乏公共活动场所。据有关调查，巢湖市农村建设容积率普遍小于1，利用率低下，给农村居民点内部基础设施的配置增加了很多困难，阻碍了居民点内部结构的优化。
就单个农村居民点自身的发展而言，其用地方式大多以外延式扩展为主，而忽视了对原有居民点内涵的挖潜，使农村居民点用地规模不断扩张，而老的农村居民点用地不断荒废，往往外围新房林立，中心旧房破烂不堪，成为“空心村”。总体来看，全市农村居民点用地的集约度相对较低。
三、巢湖市农村居民点用地问题原因剖析
1、村庄建设规划滞后，规划意识欠缺。长期以来，农村的发展一般属于自发性的任意外延，缺乏统一的规划，导致农村建筑物分布混乱，生活配套设施难以满足农民需求，生活条件差。新农村建设开展后，对农村居民点的整理引起了地方政府的重视，纷纷开展村镇规划，但是规划体系严重缺乏，由于历史原因，村庄建设规划并非土地管理部门职能，因此与土地利用总体规划的相互衔接不够，土地利用的统一规划与合理安排难以实现。目前，巢湖大部分农村都未进行规划编制，有的村镇即使进行了规划，也仅局限于交通、水利工程等建设项目。这些举措虽然在一定程度上有利于农民生活的改善，但是规划中没有涉及空间管理的具体内容，只是整理出超标、闲置和不合理用地，并没有从整体上改变农村脏、乱、差的落后现象。规划的指导性和可操作性差，规划编制滞后，严重落后于经济发展。
2、缺乏稳定的资金来源。宅基地整理工作的启动和开展，需要大量的资金，包括旧宅的评估费用、拆迁费用、新住宅的建设及各种设备安装费用，以及煤气、水电等一系列市政基础设施的建设，而整理后的成本回收又很慢。目前，农村居民点整理主要靠地方政府投入，资金来源比较单一，地方财政难以支撑大规模的农村居民点整理工作。加之居民点整理后土地大部分用于农业耕作，资金回笼期长，所以许多地方政府没有能力开展大规模农村居民点整理。
四、巢湖市农村居民点整理措施和建议
1、制定开展农村居民点整理的优惠政策。按照“谁投资、谁受益”的原则，制定开展农村居民点整理的优惠政策，鼓励单位、个人投资农村居民点整理，可以将通过整理增加的有效耕地划归投资者有限期使用，使用期限一般不少于30年。在土地使用期限内允许土地使用权在不改变用途的前提下有偿流转。对农村居民点整理后按比例获得的建设用地指标，投资单位或个人确实需要的经审批后可优先安排使用。
2、建立农村居民点整理多元投资结构。农村居民点整理较成功的国家或地区的经验表明，资金渠道的稳定，是农村居民点整理顺利进行的基本保障。虽然农村居民点整理是调整土地利用结构和土地关系的国家措施，国家应占主体，国外经验也表明国家投资占70%～80%，但就我国目前的财力而言，国家承担70%～80%的投资是不现实的。为此，建议建立农村居民点整理多元投资结构，可以从国有土地使用权出让金、耕地开垦费、耕地占用税、农业综合开发基金、农村集体经济组织获得的低息无息贷款等渠道筹集，同时鼓励农民个人投工投劳。建立国家、集体、个人三方投入的农村居民点整理专项基金。
3、明晰土地产权调整及土地收益分配关系。建立农村居民点整理激励机制涉及到的产权调整，虽然不及私有制国家（地区）那样突出，但也存在着集体土地之间、集体土地与国有土地之间、土地使用者之间的产权调整及利益补偿分配问题，如农村居民点整理涉及到田块重整、村镇合并等权属置换重划。因此，应明晰土地产权调整及土地收益分配关系，制定“土地分配与补偿条例”，把农村居民点整理后的利益分配与土地整理工作相互联系起来，建立农村居民点整理的激励机制。
4、建立严格的土地用途管制制度。按照土地利用总体规划和村镇建设规划的要求，在明确划定村镇建设用地范围的基础上，制定严格的土地用途管制规则，对于划入撤并范围的村庄用地，一律不得再审批新的宅基地。同时，严格实行土地用途转用许可制度，转变农村居民点的土地利用方式，引导并逐步推进农村居民点整理的进程。
5、加强村镇规划。江苏、浙江、上海、山东、河北等我国东部沿海经济较发达省市的实践表明，农村居民点内部用地的整理潜力较大，综合效益也比较高。要通过合理的村镇规划引导工业向园区集中，与小城镇建设结合起来，尽可能在已占用土地中调整盘活；小城镇发展与旧城、旧村改造相结合，鼓励缩并零散村庄，建设中心村；在经济较发达乡镇推广建多层住宅和公寓，限制发展庭院式、别墅式住宅。要勾画好村镇边界，凡是村内有空闲地的不得批准外延占地；在山丘地区采取搬迁村庄，把占压良田的旧村址复垦为耕地。
6、严格农村建设用地管理。农民向集镇或在中心村购房后，应限期拆除旧房，使旧宅基地还耕；在实施住宅园区及中心村规划中，折价收购农村的住房。同时，实施增加挂钩和农村居民点置换等相关政策，减少农村居民点建设用地规模。
（作者单位：南京国图信息工程有限责任公司）
参考文献：
[1]方斌，吴次芳，杨遴杰.农村居民点整理个例分析与发展思路探讨[J].《安徽农业科学》，2007.35.
[2]彭开丽，张开录.新农村建设中农村居民点用地整理的战略思考――以湖北省大冶市为例[J].农业现代化研究，2007.28.
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