对政府治理产能过剩的思考
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作者: 杜飞轮
所谓产能过剩,是指工业部门某一行业在一定时间内能够实现的生产能力超出市场需求的富余产能部分过大,简言之就是闲置的产能超出了合理的界限。关于产能过剩的测度,目前国际上尚未有一个统一的判定标准,如美联储认为,如果产能利用率明显低于79―83%,则说明可能存在产能过剩;而我国相关宏观调控部门将生产能力超出市场需求能力约25%的行业界定为产能过剩行业。
由于我国暂未建立衡量产能过剩程度的监测体系,各方对产能过剩的认识不尽一致。有观点认为,我国已经发生了较为严重的产能过剩,不仅涉及的行业众多、规模较大,而且累积的时间也较长,如不加以治理,则会对宏观经济造成严重的不良影响。也有观点认为,产能过剩是个伪命题,我国并不存在严重的产能过剩问题。理论界在争论的同时也形成了一个基本共识,即产能过剩基本是市场经济条件下经常发生的现象,它与经济周期、市场竞争和技术进步等密切相关,在应对未来市场需求变动、推动竞争和增加福利等方面具有正常功能,一定程度的产能过剩是合理的,也是市场竞争所必须的。近年来,随着对产能过剩问题探讨的不断深入,讨论的焦点主要集中应当如何应对产能过剩,特别是政府在抑制产能过程中到底应当发挥什么样的作用。
一、政府已实施的相关政策措施及效果
自上世纪90年代以来,针对相关行业的产能过剩问题,政府出台了一系列文件,先后于1999―2000年、2003―2004年、2006年、2009―2010年进行了几次集中治理。主要政策措施包括:
(一)提示过剩风险,引导市场预期
国家发展改革委通过调查发现部分行业存在产能过剩问题,及时发布相关行业的产能规模和市场需求(预测)状况;一些研究机构和行业协会通过定期跟踪分析,及时向社会公布了部分行业的产能利用率等相关指标,引导市场投资预期和企业投资决策。
(二)淘汰落后产能,优化产能存量
通过依法关闭一批破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件的企业,强行淘汰部分落后生产能力;通过支持和鼓励企业实施跨地区、跨行业的兼并重组,通过对企业实施技术升级改造,促进企业资产、市场和资源的整合,优化已有的生产能力。
(三)抑制过度投资,控制产能增量
采取严把土地、信贷两个闸门,严格控制固定资产投资规模,限制部分行业盲目投资等措施;通过引入相关标准,提高环保、安全、技术和资源综合利用等市场准入门槛,严格控制新建和扩建项目,预防和遏制低水平重复建设。
(四)扩大有效需求,消化过剩产能
在2008年国际金融危机和市场需求大幅萎缩的背景下,针对产品价格低迷、企业库存积压严重的问题,政府通过实施宽松的财政、货币、税收和投资等经济刺激政策和产业振兴政策,带动民间投资,促进居民消费,增加企业出口,以扩大总需求,吸收部分过剩产能。
通过实施上述政策措施使我国部分产业的资源得以有效整合、生产结构得以改善,部分行业的技术水平和产品质量得以提升,部分宏观调控目标(需求管理和通胀等)得以实现,为促进宏观经济平稳较快增长发挥了一定的作用。客观地说,治理产能过剩取得了一些积极的效果。然而,从我国治理产能过剩10多年的实践可以看出,相关行业产能过剩问题屡治屡发,一些行业过剩产能在短期内得以缓解后,不久又出现了一定规模的反弹。这就是说,产能过剩实质上并未得到有效地根治,也表明治理的总体效果有所欠佳。
二、部分政策措施效果欠佳的主要原因
(一)缺乏科学评价体系,对市场需求预测不尽合理
由于我国尚未建立一套完善的产能过剩判断指标体系,学界衡量产能过剩主要是用行业产销率、产品库存、价格水平及企业利润等指标,间接说明产能利用的情况;而政府则是通过对部分商品的供求和行业产能利用的调查,并根据相关经验对当前及未来一段时期市场需求作出预测,来判断行业是否存在产能过剩。然而,由于数据的支撑极其有限,政府对市场信息的掌握可能不够全面,加之预测方法不一定恰当,对市场前景的认识和把握不足,很多判断都出现了一定的偏差。一些曾被政府警告严重过剩或即将过剩的产业并未出现预期的严重过剩。
(二)市场要素成本低,自动调节机制失灵
在完善的市场经济条件下,产能过剩会通过价格调整、市场范围变化和企业退出等市场自动调节方式,沿着供给过度→价格下跌→供给下降→需求回升→价格回升→供求平衡的调整路径,逐步得以缓解或接近消失。但为何我国的产能过剩在部分行业屡治屡发,这主要是因为,一方面,在我国现有体制下,地方政府和部分国有企业过度注重GDP增长和生产规模扩张,对经济增长质量和企业效益的提升重视程度不够,在融资(或资金)等成本偏低的条件下,地方政府和国有企业不计成本的投资方式,助推了过剩产能的形成。另一方面,由于我国土地(特别是工业用地)和能源资源等要素市场化改革滞后,要素的市场化定价机制尚未形成,不能真实反映其稀缺性,环境成本尚未完全内部化,要素低成本使部分企业获得了一些特殊的优势,在价格下降过程中仍有一定利润空间。“有利可图”的个体理性往往导致行业(或集体)的非理性,加剧产能过剩行业的投资扩张。两方面综合因素的影响,导致产能的自动调节机制失灵。
(三)短期行政性政策居多,长期约束力不足
由上述分析可知,我国政府采取的短期性行政命令,如直接限制产量、禁止投资和淘汰落后产能等强制性措施较多;而长期性约束政策,如提高环保、技术、质量标准等相对较少,且没有建立长期的跟踪检查、监管、处罚等规范的法律制度,再加之地方政府的保护主义。结果是政策前期的效果显著,而后期的随着执行力度的下降,其约束效应越来越差,甚至逐渐消失,从而导致过剩行业治理后仍会死灰复燃。
(四)政策的时效性和协调性不好,效果相对有限
抑制产能过剩政策出台往往选择在经济和市场不太景气的时期,并给企业预留一定的整改时间,而尚未等到企业完全调整到位,市场需求却发生了较大变化,过剩产品有时反而成了紧俏产品。在下一轮投资规模扩张中,大企业投资审批时间和周期长,不能迅速适应市场的变化,而小企业投资少、见效快,遍地开花,又加大了行业整合的难度。另外,治理产能过剩毕竟是压缩存量和控制增量同时进行的,短期内将会加剧失业、降低GDP增速等,与其他宏观经济政策的协调配合难度较大,甚至可能存在一定的矛盾。因此,政策出台与经济周期性波动不匹配,也导致其治理效果大打折扣。
三、对进一步治理产能过剩的政策建议
产能过剩是市场经济的产物,但又不能完全依靠市场机制解决。需要政府承担相应的职能,采取弥补市场失灵和提供相关服务等方面政策结合,才能从根本上化解该矛盾。除了上述的主要政策措施外,政府还有待加强的主要是:
(一)完善监控体系,减少预测偏差
尽快建立系统科学的产能过剩评价指标体系,采用多个能够反映产业生产实际且有代表性的指标,对产能过剩进行度量分析,科学分类、区别对待,客观反映行业产能实际状况。建立行业产能预警机制,利用已有信息优势,适时发布经济运行中的投资规模、信贷总量、市场需求等总量信息,引导资金投向,尽量避免用自己预测的市场需求约束企业的投资决策。
(二)寻找准确定位,健全市场机制
政府在治理产能过剩时的角色应该更加注重充分发挥市场机制的作用。一方面,应主动从市场机制可以发挥作用的地方“退位”,尽量减少和避免对企业投资决策等方面的行政干预。另一方面,要不断完善市场机制,理顺包括土地、资源等要素的价格形成机制,提高行业的环保等准入门槛,深化国有企业改革,健全企业退出机制,阻止低水平、低效率产能的运行和扩张,鼓励有创新能力和活力的企业进入。
(三)加强长期监管,规范市场秩序
强化法律手段,加强立法管理,加快制定相关行业的环保、技术、质量标准;加强对企业执行标准的监督、监测和执法检查;加大对地方政府及官员把关不严的问责和处罚力度;加强产品质量监督,治理和规范市场秩序,查处无证生产,防止低质量、不合格产品流入市场。
(四)转变发展方式,促进结构调整
产能过剩本质上是部门性和微观性问题,不是总量和宏观问题,但又与我国经济、产业结构不合理等深层次问题密切相关。应当强化政府的宏观调控职能,加快转变经济发展方式和促进经济结构调整,提高经济增长质量。改变以工业主导的产业结构,大力发展服务业和战略性新兴产业,以疏导新增投资和产能增量;改变以出口和投资主导的需求结构,提高最终消费在国民经济中比重,扩大有效需求,以消化过剩产能存量;加强创新能力建设,大力推动创新驱动经济发展,从根本上化解产能过剩的长期矛盾。
(作者单位:国家发展改革委经济研究所)
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