初探我国低碳经济的发展思路
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作者: 朱 丹
摘要:低碳经济,作为具有广泛社会性的前沿经济理念,是减少温室气体排放和应对全球气候变化的有效途径,日益受到越来越多国家的关注和重视,在我国发展低碳经济也有其巨大的现实意义。因此,我们应该重视其重要性,并正视其可能遇到的困难,并结合我国的具体国情,做好战略规划、征收国内碳税、安排“碳预算”、加强国际合作、推进能源价格机制改革等方面的工作,逐步促进经济发展向低碳方式转变。
关键词:低碳经济;国内碳税;碳预算;能源价格机制
一、低碳经济的内涵
“低碳经济”(Low-carbon Economy)提出的大背景,是全球气候变暖对人类生存和发展的严峻挑战。为了避免温室气体的继续排放而导致更为严重的后果,需要开发一些新的、干净的、安全的且有利于环境保护的能源作为替代,即低碳能源。因低碳能源的使用而引出了低碳经济。
“低碳经济”一词最早正式提出是2003年英国政府发表的能源白皮书《我们未来的能源:创建低碳经济》。该书指出,“低碳经济”是通过更少的自然资源消耗和更少的环境污染,获得更多的经济产出;是创造更高的生活标准和更好的生活质量的途径和机会,也为发展、应用和输出先进技术创造了机会,同时也能创造新的商机和更多的就业机会。
自2003年英国提出“低碳经济”后,一些学者从不同的角度对其内涵进行了诠释,目前“低碳经济”已成为具有广泛社会性的经济前沿理念,但至今依然没有约定俗成的定义。普遍认同的低碳经济的特点是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式,其实质是能源高效利用、清洁能源开发、追求绿色GDP等问题,核心是能源技术和减排技术创新、产业结构和制度创新以及人类生存发展观念的根本性转变。
二、我国发展低碳经济的现实意义
第一,发展低碳经济,是调整产业结构的重要途径。我国处于快速工业化和城市化阶段,大规模的基础设施建设需要钢材、水泥、电力等的供应保证,这些“高碳”产业是新一轮经济增长的带动产业,并且也无法通过国际市场来满足国内的巨大需求,所以这些产业的发展确实还是有其必要性。但同时,也要通过发展低碳经济,提高资源、能源的利用效率,降低经济的碳强度,促进我国经济结构和工业结构优化升级。
第二,发展低碳经济,是我国优化能源结构的可行措施。煤多油少气不足的资源条件,决定了我国在未来相当长一段时间内,煤炭仍将是主要的一次性能源。但煤炭属于“高碳”能源,我国也没有廉价利用国际油气等“低碳”能源的条件。因此,发展低碳经济,提高可再生能源比重,可以有效地降低一次性能源消费的碳排放。如果加大投入,大力发展低碳经济,我国甚至还可以实现这个领域的跨越式发展。
第三,发展低碳经济,是我国开展国际合作、参与国际“游戏规则”制定的途径。虽然我国工业化享有全球化、制度安排、产业结构、技术革命等后发优势,但我们不得不接受发达国家主导的国际规则,不得不在国际分工体系中处于利润分配的下端。发展低碳经济,不仅可以与发达国家共同开发相关技术,还可以直接参与新的国际游戏规则的讨论和制定,以利于我国的中长期发展和长治久安。
正是由于发展低碳经济所具有的巨大的现实意义,也本着对全人类长远发展高度负责的态度,我国选择了站在低碳革命全球一致行动的最前沿。我国政府在2009年12月的哥本哈根会议上郑重向世界承诺:到2020年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%,作为约束性指标纳入“十二五”及其后的国民经济和社会发展中长期规划,并制定相应的国内统计、监测、考核办法加以落实。
三、我国发展低碳经济面临的主要困难
到2009年上半年,我国已完成单位GDP能耗比2005年降低13%;在这5年当中也大约减少了15亿吨以上的二氧化碳排放,这在全世界来说减排量都是非常大的。即便在金融危机对宏观经济造成巨大冲击的非常时期,我国也没有放弃减排和转型的中长期目标。但发展低碳经济毕竟是一项系统工程,短期内我国发展低碳经济还面临许多困难和挑战。
(一)能源需求加速增长,以煤为主的能源结构难以改变
当前我国正处于工业化和城市化快速发展时期,城市和农村基础设施建设以及居民消费结构升级,都对重化工产品形成巨大的需求,进而转化为对能源需求的增加。2000-2007年,我国能源消费量年均增加1.8亿吨标准煤,2009年达到30亿吨标准煤。据相关预测,能源消费在短期内将延续加速增长的趋势,到2020年我国能源需求量将达到45亿吨标准煤以上。
从能源消费结构看,煤炭消费所占比重过高。2007年全球一次性能源消费构成中煤炭仅占27.8%,发达国家煤炭消费比例大多不到20%,而我国煤炭消费所占比重高达69.5%。煤炭消费比重大,CO2排放强度较高,致使经济发展过程中“高碳”特征非常明显,目前我国已成为世界第二大温室气体排放国。因此,在未来一段时期,我国在解决环境污染和应对气候变化方面的形势非常严峻,任务也十分艰巨。
(二)产业结构调整进展缓慢,提高能源效率短期难以实现
当前,我国正处于工业化和城市化的快速发展时期,但产业结构仍然很不合理,能耗大、污染重的第二产业在整个国民经济中的比重还在增加,能耗低、污染少的第三产业发展滞后、比重偏低,经济增长过于依赖第二产业。2008年,我国第一产业增加值3.4万亿元,占GDP的比重为11.3%,比上年上升0.2个百分点;第二产业增加值14.6183万亿元,占GDP的比重为48.6%,上升0.1个百分点;第三产业增加值12.0487万亿元,占GDP的比重为40.1%,下降0.3个百分点。客观上,产业结构是与一定的经济和社会发展阶段相适应的,这也意味着在相当长一段时期工业会在我国国民经济中占据主导地位,决定了调整产业结构的难度,也使得我国节能减排工作异常艰巨。
(三)缺乏有效激励机制,低碳技术发展面临一些困难
技术创新是发展低碳经济的关键,但我国在低碳技术的研发方面还面临诸多困难。一方面,缺乏完整、有效的政策支持体系。尽管我国相关的主管部门曾制定并出台了一些与低碳技术研发有关的优惠政策,但是随着体制改革的发展,管理机构的变化及政策规定的不完善,一些鼓励政策名存实亡,部分政策因难以执行而未执行。另一方面,我国低碳技术项目特别是大规模的示范项目的投资主要依靠政府临时拨款和政策贷款,以及国际机构的捐款和贷款,还没有形成稳定的政府投入机制。同时,金融系统对低碳技术项目支持不够,多数银行不选择对低碳技术项目融资,即使部分银行实施融资,其信贷放款数量也非常有限,不能满足低碳技术发展的资金需求。
(四)资源要素价格长期扭曲
我国许多引导、限制、刺激政策都没有收到预期的效果,这与资源价格的长期扭曲是分不开的。首先,我国能源价格偏低。改革开放以来,虽然能源价格已有很大提高,但仍然明显低于国际能源价格水平。能源资源的稀缺性以及国内供需紧张的状况没有从价格上得到充分体现,这使得能源在利用过程中浪费及其严重,企业也缺乏节能降耗的意识,没有进行技术改进和设备升级的压力和动力。其次,环境破坏低成本甚至零成本。一直以来,我国的资源环境基本处于低价或无价状态,排污费征收标准过低,绝大多数资源开采企业缺乏资源节约和环境保护的意识和压力,忽视环境成本的存在,肆无忌惮地对资源进行疯狂开采。
资源和环境的廉价使用,是造成我国资源利用效率低下与环境污染严重的重要原因,也是导致资源性贫富差距、经济高消耗低效率增长的一个制度性问题。
四、关于发展低碳经济的政策建议
(一)政府要立足长远、统筹规划,正确引导企业逐步向低碳经济转换
虽然从促进我国经济又好又快发展和国际性集体行动来看,低碳经济是大势所趋,但也是一个长远规划,这就不仅要依靠市场的自动调节机制,而且要求政府发挥宏观调控的功能。政府要统筹规划,制定一个清晰而稳定的政策系统,保持政策的可持续性和可执行性,分阶段有步骤地引导地方政府向低碳经济转换。一方面给予一些传统企业财政支持,去积极寻求新的清洁煤技术以改善石化燃料带来的碳污染,大力节能,提高能源效率;另一方面,要向相关企业释放正确的信号,鼓励企业进行自主创新,开发新的低碳能源。这样做不仅有利于环保,而且有利于经济的可持续增长,增强我国未来在国际上的竞争力。
另外,在制定和实施战略规划时,必须充分考虑我国的现实条件的约束,循序渐进,分步实施,避免对经济发展带来较大冲击。
(二)征收碳税,避免西方国家征收碳关税
开征碳税被认为是控制温室气体排放的有效政策手段之一,在国内征收碳税能够达到三个目的:一是在国际“碳关税”压力中,变被动为主动。尽管美国提出的“碳关税”是违反自由贸易原则的,实质上是贸易保护主义的一种表现,目的是限制我国产品的出口,阻碍我国经济的发展。但面对美国的无理,我们与其让美国征收关税,不如先向国内企业征收碳税。因为虽然碳关税符合WTO的原则,但双重征税是违反WTO原则的,如果我们征收了国内碳税,美国再征收碳关税便是违法的了。二是在国内生产中,能够提高能源的使用效率。在重税之下,众多企业就会竞相寻找低成本的替代能源或者发掘新能源,甚至将很多废弃物转化成能源。瑞典的温室气体排放量占世界的比例从来就没有超过0.5%,其成功之道就在于,他们通过对石油课以重税来推广生物能源。三是政府可以将碳税带来的收入,补贴那些节能减排成效好且提高了能源利用效率的企业。
(三)做好“碳预算”工作
从“十二五”规划开始,可以将“碳预算”列入各部门和各地方政府预算框架,这样,今后政府的每项决策,不仅要考虑资金的收入和支出,还要考虑碳的排放和吸收。这意味着把减排工作渗透到经济活动的方方面面。同时,在保证预算总量平衡的情况下,还应建立地区间或省际间的碳预算转移支付机制。与此相关的一系列的政策规范也应相应配套出台。
(四)积极参与低碳化的国际合作
在低碳化的过程中,一方面要强调自主创新,另一方面也要积极开展国际技术合作,通过共同研发,合理转让等方式提高国内的科技水平和创新能力,尽快缩小与先进低碳技术的差距。伴随《京都议定书》的执行,相应地减排技术产业及市场将逐步形成,我国企业应当积极参与全球建立低碳领域的技术创新机制,力争在清洁和高效能源技术方面取得突破,在国际碳减排市场中取得竞争优势。以现代服务业为主的欧美发达国家,在减排方面已积累了很多经验,我们可以在合作中引进先进技术和先进制度,促进我国低碳技术的提高,推动低碳经济的发展。
(五)推进能源价格机制改革,促进能源价格市场化
价格机制是市场机制的核心,合理的价格体系是最有效的经济杠杆。我国应在妥善处理不同利益群体关系、充分考虑社会各方面承受能力的情况下,积极稳妥地推进能源价格机制改革,逐步建立起能够反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境成本的价格形成机制,鼓励增效节能,促进能源行业可持续发展。
同时,要建立竞争性的市场结构,竞争是加强企业外部约束、促进节约资源的最有效的手段。要适当放松对能源业新企业进入和新技术使用的准入政策,通过合理有序的竞争机制,促进能源业健康有序发展。
五、结束语
低碳经济是减少温室气体排放和应对全球气候变化的有效途径,日益受到越来越多国家的关注和重视,在我国发展低碳经济也有其巨大的现实意义。同时,虽然我国低碳经济发展还面临诸多困难,但我们必须重视其重要,结合我国的具体国情,逐步促进经济发展向低碳方式转变。
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(作者单位:中央民族大学经济学院)
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