基于“零冗员”的公共部门人员编制“协适”机制研究

来源:用户上传      作者: 徐 刚

　　摘要:基于目前机构编制运行发展轨迹上宿命性“收放循环”、“减而复增”怪圈,为实现公共部门“零冗员”需要进行人员编制框架的重新构建。人员编制创新设计首先应进行公共部门职位类别定位并据此有选择性地进行价值量、工作量、成本、行业、历史和经验分析的定编路径确认,然后可基于管理复杂性动态地进行“协适”性的微观、中观和宏观系统分析和把握,采取相互验证、综合分析模式进行最终确认和验证。对此广东省某高校公共管理学院提供了实证案例。
　　关键词:“零冗员”;人员编制;“协适”机制
　　中图分类号:D630文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)06-0074-07
　　
　　一、导论
　　人事管理向人力资源管理全面性的现实转向,折射出公共部门人员管理中缩减人力成本与开发人力资源的因应取向,[1]这必然将对目前机构编制运行发展轨迹上宿命性的“精简―膨胀―再精简―再膨胀”怪圈提出质疑。伴随着多轮次机构调整和三定方案指引,许多人曾基于实践对公共部门机构编制进行了探究。George R. Feiwel、张红军、郭福生等及丁凌蓉、罗家国基于公共教育部门扩张所面临的定编困难与问题提出了教育环境和革新方向,科学制定符合发展趋势的政策配套、分类安置、分步进行的定编思路。[2][3][4]Joan Robinson以及郭正让、曹干彬等结合实际,归纳了以发展规模核定编制、以人才培养任务和定编制以及以科研任务核定编制三种模式。[5][6]肖华、张卓鸣及陈虹、廖振尔等基于公共卫生部门管理长期存在着争编、超编、错编等现象提出了按需设岗、精简高效、负荷运行、重点突出的定编原则以及建立多种约束机制,对编制进行全方位管理的思路。[7][8]Paolo Piacentini和Paolo Pini及印辉、于润吉还基于医疗服务供需失衡、人力资源浪费提出了医疗机构人员编制以床定人应改为按工作量定人的设想。[9][10]Robbins,Donald J.及Rosenstein Rodan P.N,赵杨、吕峻及夏心富、王中发等则在对市政服务部门人员编制情况的调查分析及“不易的试点”基础上,也提出了解决“沉重的翅膀”的原则和思路。[11][12][13][14]尽管国内外公共部门人员编制方面已进行若干研究,但这多为定编的总体思路和定性措施,即使涉及到定量性的技术工具也仅是针对单一对象、基于单一角度的探讨,在实践上很难真正准确确定人员编制,从而引致公共部门人员编制设计最终仍是基于经验的判断。为此,笔者基于对各类公共事业单位的调查分析,试图在管理复杂性视阈上综合考虑转型期的公共部门人力编制现实需求,提出公共部门人员编制创新模式,为实现公共部门“零冗员”取向提供实现路径上的策略性建议。
　　
　　二、公共部门人员编制的策略路径
　　(一)人员编制的“5W”分析
　　在组织HR管理规划中,通常需要考虑的层面归纳起来不外乎为价值(worth)、成本(wage)、行业(way)、历史(whilom)、经验(wit)五个要素(即5W),强调可以根据管理策略的价值和成本来考虑其规划,也可以参照行业或是历史的数据来规划,还可以根据经验法从专家和管理者角度来规划。[15]关于公共部门HR管理,其组织架构、部门职责、工作绩效、员工薪酬、人员晋升等模块同样都是可以基于这些维度进行规划。而人员编制也不例外,同样可以依据价值、成本、行业、历史、经验五个要素进行5W分析(见图1)。
　　考虑价值分析在公共部门人员编制上的关键意义,可以具体化为价值量分析和工作量分析。其中,基于工作业绩、人力成本等历史数据与人员人数回归分析以发展目标确定人员编制的业务数据分析因其动态性视角比根据工作任务量和工作定额来计算人员编制的工作效率分析使用更为广泛。而在公共部门组织体制及流程尚未重大变革前,一般使用依据组织机构、职责范围、业务分工等确定人员编制的组织职责分析,而较少使用业务流程分析,这在实际操作上通常可以通过《工作日志》填写来获取数据。关于成本分析,一般可以通过成本限定要求公共部门在岗人力成本不超过预定成本预算。而西方企业流行的预算控制,公共部门在特定情况下同样也可以引用,通过人力成本预算控制总体人数,但又在预算范围内自行决定具体人数。
　　在行业分析上,基于专业化分工协作中各类人员的比例关系,可按照组织人员总数或某类岗位人员数来确定相关岗位人员编制,也可直接依据相关行业数据作为现行编制确定的参考。尽管公共部门没有行业参考数据,但可以将相关典型部门或是国外相关公共部门人员编制作为标杆。而历史分析和行业分析方法相似,只不过依据的是历史数据。关于经验分析,主要是基于管理层或专家访谈获取编制调整建议,为公共部门总体人员控制提供依据。关于人员编制分析方法及相应公式可见表1。
　　(二)人员编制的具体实现路径
　　关于公共部门的工作职位,归纳起来一般可以分为决策执行类、专业技术类、管理辅助类和行政领导类,而不同类别职位的人员编制所具体适用的设计方法也是不一样的。
　　对于决策执行类、专业技术类人员编制,由于都强调价值创造,因此可以选用业务数据分析法和专业技术类人员编制以项目团队方式进行预算控制法。对于管理辅助类人员编制,可以通过组织职责分析进行工作量分析,同时可以依据行业及历史比例来确定人员编制。而对于行政领导类人员编制,则是把兼顾考虑价值量和工作量作为基本分析方法,并且也依据行业及历史比例来确定人员编制。通过成本限定法、行业参照法、历史参照法和管理层、专家访谈法可获取企业各种岗位类型人员结构信息,因此也适用作为综合确定各类岗位人员编制的参考。关于各类岗位人员编制可适用的对应设计方法可见表2。
　　
　　三、公共部门人员编制的模型建构
　　(一)模式设计的全景式构思
　　人员编制作为世界各地各种组织中存在的一个共同问题,由于管理环境、管理要素及参与其中的管理主体所呈现出的多阶段性、多变化性及不确定性,也是一个处在不断探讨之中的问题,在任何时候一种定编方法都不可能绝对准确,而只可能是一种参考。因此,基于管理复杂性的考虑,要较为准确地确定公共部门人员编制,通常需要在系统性视维上采取多维综合方法来进行,动态考虑不同类别岗位的状况,有针对性地综合运用定量的客观评价和定性的经验评价等各类合适的方法来模糊随机确定人员编制数量。
　　公共部门人员编制作为综合性评价运筹的技术,在运用各种方法进行人员确定时,实际上可归纳为三层次定编模式,即微观、中观、宏观角度进行全方位方案设计。首先是微观定编,即依据岗位工作内容和工作量以及销售收入、利润、市场占有率、人力成本等来制订基础的人员定编方案;其次是中观定编,即充分结合企业历史人员效率增长速度和行业标准人员效率确定企业总体编制,然后分析企业历史人员结构和行业标准人员结构形成企业整体人员结构,以确定企业各类人员定编数量;再次是宏观定编,即在中观定编的基础上,考虑定编的关键要素对基础定编方案进行适当调整,使之更为符合企业实际情况,这时需要搜集与人员数量有关的各种意见,通过各种经验、意见的分析和验证来总体把握企业人员饱和度和相应编制(见图2)。
　　(二)人员编制的“协适机制”构建
　　基于全景式动态构思,对企业人员编制设计应当使用多种方法以克服单一方法确定人员编制不很准确的缺陷。这一般包括3~4种基本定编方法,其在应用结果上具有“协同性”,能够相互检验或补充;同时,这种多角度综合性分析方法具有“适应性”,根据企业实际情况而相应动态地随机调整企业人员编制框架,即人员编制的“协适”机制,而其在具体运作时通常采取如下模式:

　　1. 相互验证模式
　　为了准确地确定人员编制,可以考虑采取相互验证方法来进行实际编制量的计算和确认,即首先确定一种方法作为公共部门人员编制的基本方法并依此确定人员编制数量,然后再采用其他的一种或多种方法来进行验证,确认既定的编制数量是否具有较大的协同性或是相距不是太多(可以上下浮动20%)。这是最为客观也较为常用的一种方法,只有在验证不一致的情况下才考虑其他相对主观的方法,即计算方法是:
　　M≈M1≈M2≈……≈Mn(80%～120%)
　　2. 加权综合分析模式
　　通过加权平均的方法在综合分析的基础上来进行公共部门实际编制量设计,根据实际情况首先确定各种可适用定编方法在各类岗位人员编制上的权重性,然后确定各种定编方法以确定人员数量,最后进行加权平均,得出综合分析的结果,即:
　　M=∑(a1M1+a2M2+……+anMn)/∑(a1+a2+……+an)
　　3. 模糊综合分析模式
　　为了准确地确定人员编制,还可以通过模糊综合分析方法(Fuzzy Synthetic Analisys)来进行人员编制设计。为此,在进行人员编制时,笔者将在确定各备选择的对象P为各类岗位的基础上,首先设立可适用的方法作为因素集:
　　U={u1,u2,……un}
　　以及设定人员编制设计结果作为评价集:
　　V={v1,v2……vm}
　　并在此基础上,对U中每一因素根据V中的数值进行单因素评价,得到:
　　R=(rij)n×m
　　然后再根据专家意见确定权重集:
　　A={a1,a2……am}
　　从而构建归一化后的模糊评价矩阵:
　　B=A°R=(b1,b2,……bm)
　　并按照M(°,+)算子来最终确定人员编制数量。
　　四、某公共管理学院的人员编制实例分析
　　为验证人员编制模型,在此选取广东省某高等学校公共管理学院为样本进行分析,通过其各类职位人员编制适用模式及方法的实际应用,以达到对公共部门人员编制安排窥斑见豹的功效。某高等学校公共管理学院是2004年才成立的新兴学院,包括行政管理系、管理科学系、公管事业管理系和系统科学研究所三系一所及教研辅助部门,该学院成立以来发展迅速,人员规模不断扩充,为了确定任职人员的实际数目,有必要进行人员编制的框架设定。关于该学院任职人员,可以按照教育教学类、科学研究类、教研辅助类和行政领导类四类来进行编制设计,并分别考虑岗位状况来运用人员编制方法。而为了更准确地确定人员编制,并且需要采取“1+N”模式,而其中首要方法是相互验证模式。
　　关于教育教学类人员主要集中在行政管理系、管理科学系、公管事业管理系等三系,而关于教育教学类人员编制,历来是强调通过工作效率定编法进行,而关于工作定额,主要采用的是师生比例或人均课时量来进行,[16][17]不过这是一种静态的定编方法,为更合理地反映高等学校发展中的编制要求,可采用业务数据分析法进行动态设计。考虑到不同专业、课程的师生比的悬殊差异,这里确定的业务数据指标为课时量,选取的样本则是2006-2007年、2007-2008年、2008-2009年三个学年的数据。
　　关于公共管理学院的课程,具体包括统招本科班课程、统招研究生班课程、成教本专科班(含函授、业余、网络)课程以及MPA班、教育硕士班课程。由于不同类别的课程难度、备课时间、学生要求、评估标准等不同,因此课时量统计是按照该院所确定各类课程系数×课时数来进行的。关于课程系数,该院根据课程已确定了对于这些课程的系数,其中包括一些公共课程,也有一些是非本院教师任教的课程,还有一些是非教育教学人员,如行政领导、教研辅助人员任教的课程,由于在此确定的是教育教学类人员编制,因而这些课程的课时量将予以摒除,摒除之后的课时量可见表3。
　　依据以上数据,可以将历史课时量与任课教师人数进行回归分析,得出其人员编制趋势线,然后再根据公共管理学院新的保持课时量10%增长的课程规划目标,得出现行所需的教育教学人员编制量:
　　Y=0.001288X+11.78681=29
　　对于该人员编制数量,同时运用行业参照法进行验证,而这种编制状况和该地区同类高校相比是比例相当的,因而可以认为验证结果是基本一致。
　　关于科学研究类人员主要集中在系统科学研究所,其人员编制也可采用业务数据分析法进行动态设计,而这里确定的业务数据指标为科研成果数量,选取的样本也是2006-2007年、2007-2008年、2008-2009年三个学年的数据。科研成果具体包括发表论文、申报课题、出版著作、获奖成果等,而各类科研成果最终数量统计是依据该高校所确定的等级系数标准。由于该院科研工作量中也包括教育教学乃至教辅人员的成果,因此必须将其摒除,摒除之后的科研量可见表4。
　　依据以上数据,可以将科研工作量与科研教师人数进行回归分析,得出其人员编制趋势线,然后再根据公共管理学院新的20%科研增长规划和要求,得出现行所需的科学研究人员编制量:
　　Y=0.578947X-13.6315789=17
　　对于该人员编制数量,同时也可以用行业参照法进行验证,而这种编制状况和该地区同类高校相比是比例相当的,因而基本上可以认为验证结果是基本一致的。
　　关于教研辅助类人员主要集中在行政办、研究生办、信息中心,对于其人员编制考虑到目前行政流程及体制尚未发生重大改变,因而更适用于通过组织职责分析法进行工作量分析,同时可以依据行业比例来确定人员编制。在进行组织职责分析时,实际上可以通过任职人员进行《工作日志》的填写来进行。对该院教研辅助人员进行为期半个月的《工作日志》的填写,对填写结果进行分析,发现其填写规格基本符合要求。但是,依据一般教研辅助人员、科室领导及院领导的10%、20%、30%无效工作时间允许标准,其有效工作时间应为日均7.2小时、6.4小时和5.6小时,而现有教研辅助人员的实际有效工作量平均为5.17小时,未达到有效工作量标准,尤其是研办教务员职位和财务人员职位任职者工作量最为不足,分别仅达到标准要求的60%和50%。因而根据工作量要求,总体实际人员编制数只需10人即可,必须减少人员编制并相应调整人员安排(见表5)。
　　同时运用行业比例数据及历史比例数据来进行综合验证。根据一般行业数据,教研辅助类人员与所服务教育教学类、科学研究类人员的比例是1∶6,该院既有的教研辅助类人员与所服务教育教学类、科学研究类人员的比例是1∶3.3,取两者平均值,得1∶4.65,根据教研类人员编制数量可得教辅类人员编制数为10人(见表6)。因而该院教研辅助类人员应为10~11人,而目前却有14人,仍然超出编制限制,有必要裁减。
　　关于行政领导类人员主要为院领导和科室领导,对于其人员编制尽管需要综合进行价值量分析和工作量分析,同时可以依据行业比例来确定人员编制,但由于行政领导价值量分析数据准确性和全面性收集的困难性,一般也是采取工作量分析和行业比例分析来确定编制。
　　在进行组织职责分析时,也通过任职人员进行《工作日志》的填写来进行(见表7)。对该院行政领导人员进行为期半个月的《工作日志》的填写,对填写结果进行分析,发现其填写规格基本符合要求。一般来说科室领导及院领导分别有20%、30%无效工作时间允许标准,其有效工作时间应为日均6.4小时和5.6小时,但考虑到教学和科研类部分领导在教学和科研方面实际所占用的时间,通常就会将其无效工作时间根据实际情况放宽至40%和50%,甚至将其作为兼职职位看待,只是因为工作职责需要而设定该职位及相应编制。

　　这里也会通过行业及历史比例数据来进行验证。根据一般行业数据,行政领导类人员分别与所服务教育教学类、科学研究类人员和教研辅助类的比例是1∶10、1∶10及1∶6,而依据历史数据,行政领导类人员分别与所服务教育教学类、科学研究类人员和教研辅助类的比例是1∶5、1∶3.3及1∶3.3,取两者平均值,分别得1∶7.5、1∶6.7、1∶4.65,根据教学、研究及教辅类非管理人员数量人员编制数量可得管理类人员编制总数为8人(见表8)。
　　对管理类进行工作量分析及行业与历史比例分析,获得的结果都为8人,相对符合。
　　为了进一步对以上各类岗位人员编制的准确性进行验证,还可以根据成本分析法来进行验证。由于该公共管理学院人员工资是财政拨款,因而在基本工资上不存在成本控制问题,但是在奖金福利上却有必要进行成本分析,这就需要根据各部门目标盈收额及相应的人力成本预算来确定相应人员编制数。根据该院的制度,目标盈收额的30%会用来进行奖金福利发放,但是不同部门盈收总额是不一致的,因而用来进行奖金福利发放的金额及平均数也是不同的。为了保证奖金福利的相均衡,有必要按照盈收情况及标准成本控制相关部门的人员编制数。关于具体目标盈收额及人力成本控制额见表9。
　　依据表9中数据进行以上教学类、教辅类岗位人员编制数成本分析,其编制也是在成本预算控制范围之内,因而更加确定了教学类、教辅类岗位人员编制数的准确度。但是在对科学研究类进行成本分析所获得的数据却与其他方法确定编制数存在较大的不一致性,因此只能通过加权综合分析方法来进行编制设计。关于科研类岗位,由于可以同时采用价值量分析法+工作量分析法+历史比例法+成本限额法+专家分析法以加权综合分析模式来确定人员编制,因而首先必须确定各种方法在确定人员编制上的权重系数(见表10)。
　　然后依据各种人员编制分析方法所确定的行政类岗位人员编制数量的基础上确定综合分析的人员编制,具体为:
　　M=∑(a1M1+a2M2+……+anMn)/∑(a1+a2+……+an)
　　=17×50%+17×20%+15×10%+6×10%+12×10%/1=13
　　这种方式确定的人员编制数量作为多种方法定编的折衷产物,尽管不尽准确,但是仍然可以成为该岗位确定人员编制的基本框架。并且,在条件允许的情况下,也可以召集权威专家,以模糊综合分析方法对定编结果相互验证中不一致的岗位进行人员编制设计。
　　五、结论
　　分工理论归纳组织内部分工直接导致多岗位设置和人员配置,但市场促进了组织分工程度加深,并促进能力提高、交易成本降低和技术进步,然后这又反过来影响组织分工程度以及相应的岗位设置和人员配置状况。因此,定岗定编“并没有一个固定的模式,只是各企业根据自己的情况在不同的时期运用不同的方法”。在核定公共部门人员编制的过程中,需要考虑的公共部门人员编制在不同的发展阶段有不同的要求,因而人员编制发挥功效的关键在于建立一套在人员编制上自我约束、自我控制的机制,而非一定是一套硬性的长久不变的编制标准,[18]而是定期动态性、随机性调整的公共部门人员编制框架。并且,由于固定编制使用成本高,而流动编制使用成本相对较低,公共部门人员编制也可考虑在固定编制基础上的流动编制模式,在某些领域运用流动编制聘用兼职人员以提高公共部门人员编制的使用效益并向“零冗员”突进。[19]
　　
　　参考文献:
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　　责任编辑:焦世玲
　　责任校对:武玲玲
　　
　　Research on "Collaboration and Adjustment" Mechanism of Public Sector Staff Based on the
　　"Zero-Redundancy"
　　Xu Gang
　　(Public Management Institute, South China Normal University, Guangzhou 510000, China)
　　Abstract: Based on the current trajectory of development institutions run on fate cycle of "streamlining-expansion-further streamlining and re-expansion", it is inevitable for the public sector rebuild the staffing framework to achieve "zero-redundancy". First of all, innovative design of staffing of the public sector should be targeted the types of jobs so as to carry out selective value, workload, cost, industry, history and empirical analysis to confirm the path of setting a quota, then the complexity can be managed based on a dynamic of "Association for Fitness" of micro, meso and macro analysis and grasp, and take mutual authentication model, the comprehensive analysis model is confirmed finally. Institute of Public Administration of a University in Guangdong Province provides an empirical case.
　　Key words: "zero-redundancy"; staffing preparation; "collaboration and adjustment" mechanism

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