基于绩效导向的地方高校财政拨款机制研究

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　　摘 要：近20年来，我国的高等教育发展迅速，国家各级财政对高等教育的投入也日趋增多。立足地方高校，分析了地方高校财政拨款模式和现状，找出了目前财政拨款存在的一系列问题，并基于绩效导向从制定科学生均拨款标准，突出政府拨款导向作用，加强专业产业有效对接和完善财政绩效拨款机制等多方面提出了对策建议，以期更好地发挥财政资金的使用效益，提升地方高校的办学水平。
　　关键词：绩效导向;财政拨款;地方高校;机制
　　中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.24.057
　　1 引言
　　改革开放以来，我国的高等教育正式步入了一条高速发展的快车道，尤其1999年高校扩招至今的这20年里，高等教育成功实现了精英化教育向大众化教育的转变。随着我国高等教育不断地向纵深发展，高校办学规模和办学层次的不断扩大，教育经费需求与日俱增。尽管高校的经费来源呈多元化发展趋势，但财政拨款始终占据主导地位，近年来，国家各级财政对于高等教育持续加大投入，然而高校尤其是地方高校，教育经费的供需矛盾仍然十分突出。地方高校经费短缺，地方财政资金有限，如何科学分配、合理使用，最大限度的发挥财政资金的作用，引入“绩效”理念势在必行，这也符合我国公共财政预算管理的改革方向。
　　财政拨款，是指各级人民政府对纳入预算管理的事业单位、社会团体等组织拨付的财政资金。对高校而言，即我国各级政府对高校经费的投入，具体包括教育经费拨款、科研经费拨款、基建拨款和其他经费拨款。在现行的中央与地方两级管理的高等教育管理体制下，我国地方高校的财政拨款主要由地方政府负担，中央财政仅提供少数专项支持。
　　2 地方高校财政拨款模式及现状分析
　　新中国成立后，一直到1985年，我国高等教育财政拨款运用的是“基数+发展”的模式，即政府主管部门以高校上一年度的教育经费为基准，依据财力状况确定本年度的经费发展增量。随着1986年《高等学校财务管理改革实施办法》的出台，“综合定额+专项补助”成为我国高校经费拨款的主要模式。2002年开始，“基本支出预算+项目支出预算”这一模式逐步在各级各地推广。2010年国家开始推行“生均综合定额+专项补助”拨款模式。目前，政府主管部门主要采用这一模式划拨地方高校的财政经费。“生均综合定额”指由经费主管部门根据不同层次、专业、区域培养成本的差异，来确定生均定额标准，并结合高校的在校生人数核定下达。“专项补助”部分是对“生均综合定额”的补充，是经费主管部门下拨给高校的具有指定用途的项目资金，涵盖师资队伍建设、科学研究、学科专业建设、教育教学改革、学生活动、学生资助、设备购置、大型修缮等多个方面。
　　2008年我国各级财政对高等教育的拨款为2062.45億元，地方高校获得的财政拨款为1350.35亿元，占比65.47%。到2016年，财政拨款已上升至6287.85亿元，地方高校为4288.96亿元，占比68.21%。其中：教育事业费拨款3825.05亿元，基本建设经费拨款142.56亿元，科研经费拨款55.93亿元，其他拨款265.42亿元。不到十年的时间里，地方高校的财政拨款金额增加了2倍多。我国地方高校获得的财政拨款金额呈逐年递增的趋势，并且国家对地方高校的拨款额度比例基本维持在68%左右。
　　3 地方高校财政拨款存在的问题
　　3.1 财政经费投入不足，生均拨款水平较低
　　我国地方高校获得的财政拨款经费总量不足。截至2016年，我国高等学校共2596所，共2695.84万在校生。其中，地方高校（含民办）2478所，共2511.65万学生，院校总数占全国普通高校的95.45%，学生人数占93.17%，然而，地方高校所获得的财政性教育经费为4288.96亿元，仅占高等教育财政性教育总经费的68.21%。同时，地方高校的生均拨款水平也较低。2016年地方高校公共财政预算生均教育经费为17084.22元，生均事业费为16533.54元，中央部属高校这两项指标均是地方高校的1.82倍，地方高校生均拨款与中央部属高校相比严重不足。
　　3.2 拨款影响因素单一，未能反映办学成本
　　目前，影响地方高校所获得财政拨款多少的因素比较单一。近年来，在地方高校财政资金分配上，各地政府主管部门已逐步考虑了学校类型、办学层次和学科之间的差异。但这种差异太小，经费差额还太少，学生人数仍起着决定性作用。地方高校为了获得更多的财政拨款，盲目新增学校不擅长或不相关的专业，以便扩大招生规模，增加在校学生人数。长此以往，学生的“量”上去了，“质”却很难保证。同时，财政拨款没有综合考虑到高校的办学条件和办学能力，无法体现不同类型、不同层次、不同专业的办学成本，使拨款数额很难与高校的实际需要相一致，造成投入与产出，成本与效益根本无法衡量。这就有悖于高校内涵式发展的方向。
　　3.3 拨款缺乏导向作用，未能满足经济发展
　　地方政府没能通过财政资金的分配来发挥对高校人才培养的政策导向作用。地方高校最主要的职能就是为地方经济发展培养各级各类人才。专业设置又是区域经济发展需求与高校人才培养相结合的纽带。由于现行的财政拨款制度没有引入高校专业设置作为影响因子，有的地方有但影响有限，很多高校在专业的设置上追求多而全，区域特色性不强，缺乏一定的合理性。同时，未能结合自身优势，结合地区经济与社会发展需要的重点行业、新兴产业，来设置专业和培养人才。因此，如何通过财政拨款引导高校的专业设置、学科发展、人才培养，如何强化对区域重点行业发展的人才供给，如何加强地方高校专业与区域产业的对接，将是地方政府优化地方高校财政拨款制度的重点、难点和关键点。
　　3.4 拨款欠缺绩效理念，尚需完善绩效考评机制 　　2015年实施的新《预算法》要求“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。”这是我国首次以立法的形式将绩效评价融入公共财政预算管理中。“绩效”成了公共财政预算改革的核心和方向。目前，专项拨款已逐步在渗透并执行绩效管理的理念，但各地方高校获取财政资金最大的生均拨款部分，却没有及时跟上“绩效”的步伐。目前的生均拨款制度忽视了产出与结果，无法体现财政资金的使用效率和对高校服务市场定位的激励效应。虽然有些地方政府先后出台了一些文件强调绩效理念，但对于地方高校的拨款制度却没有作出实质性的改变，尚未建立起一套完善的绩效考评机制。这将不利于调动地方高校办学的积极性，不利于财政经费使用效益的最大化，不利于推进地方高校实现内涵式发展。同时，由于拨款效益的分析评价体系与激励机制的缺乏，政府利用拨款对高校办学的引导和监督作用也不能得到完全的发挥。
　　4 基于绩效导向的地方高校财政拨款改革建议
　　4.1 制定科学生均拨款标准，引入更多影响因子
　　地方政府在对高校生均拨款标准制定时，应引入更多影响因子，充分考虑办学成本，使其更趋科学性和合理性。制定地方高校生均拨款标准，主管部门必须坚持公开、公平、公正且有效的原则，重视学校不同层次、不同类型、不同专业的培养成本差异化问题，在充分考虑当地经济发展水平，并借鉴部属高校拨款标准的前提下，逐步完善和优化。同时，在拨款标准中引入更多影响因子，改变目前“学生人数”单一因子主导拨款资金量的局面。主管部门可以将地方高校学生培养成本进行分类，确定与每类成本有关的参数因子，如：学校类型、培养规模、培养质量、学科门类、专业层次、国际化水平、办学条件等多种因子纳入高校财政拨款考量范畴，设置综合生均拨款系数。目前，国家正在推行的“双体系”新政府会计制度也为构建高校培养成本核算体系奠定了可行性基础。成本核算的实现和综合拨款系数的设定必将成为优化高校财政拨款制度的双引擎，助力地方高校“双一流”建设。
　　4.2 突出政府拨款导向作用，提高资金使用效益
　　各地方政府应充分发挥指挥棒作用，通过财政拨款引导高校实现内涵式发展，指导并监督高校用好财政资金，切实提高资金的使用效益。高校自主办学，并不是完全脱离政府的指导和监督，随意发展。地方高校在学校定位、特色办学，加强学科建设，优化专业结构，师资队伍建设、提高人才培养质量等学校重大事项都需要一定方向上的引导，而地方政府通过拨款的指向来引导高校实现内涵式发展将会十分有效。充分发挥教育经费分配的政策引导作用，对于优化教育资源配置，提高财政资金的使用效益，全面提升办学水平和人才培养质量至关重要。
　　4.3 加强专业产业有效对接，服务区域经济发展
　　社会服务是高等教育的五大职能之一。必须切实推进高校人才培养与经济社会发展需求的有效对接。随着新兴产业的发展，相应的人才需求量激增。高校也应及时调整专业设置，优化人才培养方案，增强新专业的师资队伍建设，为新兴产业的建立和发展培养足够数量和质量的人才。由于专业调整和建设需要投入大量的人力、财力和物力，且短期内成效并不明显，很多高校在办学资金紧张的情况下缺乏主观动能。这就需要地方政府加大对目标定位符合地方产业发展需求的专业的资金投入。政府在为高校解决专业建设资金难题的同时，更释放出积极的信号，能引导高校更好地服务于区域经济发展。这也将极大提升地方高校的人才供给能力，提高人才培养的针对性和实效性，实现人才培养与产业需求的高度匹配。
　　4.4 完善财政绩效拨款机制，强化评价结果运用
　　各级政府对地方高校的拨款应更加突出绩效，逐步完善以绩效为导向的拨款机制，并强化评价结果运用。政府对高等教育的拨款从“投入导向”向“产出导向”转变已成为必然趋势。高等教育经费如何能科学、合理且有效地进行划拨，建立健全一套完善的财政资金绩效评价机制势在必行。首先，各级各地政府主管部门应出台专门针对高等教育的财政绩效拨款管理办法，明确绩效评价指标体系、评价目的、考核流程和参与主体，以及绩效评估结果与绩效拨款数额之间的计算方法。其次，可借鉴国外先进经验，设立高校绩效拨款委员会，由独立权威的专业评估机构进行周期性考评。评估机构再组建由主管部门、高校和其他相关专家构成的工作组，制定评价方案、细化评价指标、建立评价模型，实施评价工作，并形成评价结果。最后，政府主管部门再分析和运用绩效评价结果，把评价结果和下一年财政拨款直接挂钩。这将有利于激励高校之间合理竞争财政资金，实现有限资源的优化分配，进一步提升地方高校的整体办学水平。
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