城乡一体化建设的制约因素及对策

来源:用户上传      作者: 边建文

　　 【摘要】城乡一体化是在生产力城市化水平发展到一定程度的必然结果。在我国的城乡一体化建设中，面临着农村社会保障和农村土地制度改革两个瓶颈因素的制约。只有这两个制约因素得以解决，城乡一体化建设才能顺利推进。本文就如何建立农村社会保障体系，及如何进行现行土地制度改革提出了自己的观点，认为建立村社制度是建立最低成本的农村社会保障制度的基础，土地股份合作制是将股份合作制引入农村土地经营体制而形成的一种新型的产权结构和运行机制，是农村土地制度从经营体制层面推进到产权层面的改革。
　　 【关键词】城乡一体化 农村社会保障 村社制度 土地股份合作制
　　
　　 城乡一体化是在生产力、城市化水平发展到一定阶段，从而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化过程。是城乡人口、技术、资本、资源等要素，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程；是统筹城乡经济发展，增加农民收入，深化农村改革，建设社会主义新农村的重要途径；是全面建设小康社会、贯彻落实科学发展观的必然选择；是优化经济结构，提高资源配置效率，提升综合实力和竞争力的重要举措。然而任何地区在城乡一体化实践过程中，都面临农村社会保障和农村土地制度改革两个瓶颈因素的制约，只有这两个制约因素得以解决，其他诸如，城乡规划布局一体化、产业分工一体化、城乡服务功能一体化、城乡社会事业一体化、城乡社会进步一体化等才能实现。
　　
　　一、农村社会保障体系的建立
　　
　　土地是农业最基本的生产资料和生产要素，是农业生产必需的物质条件和自然基础，随着我国工业化与城市化建设步伐的加快，农村土地被大量征用，土地资源越来越紧张。在我国农村，大部分农民没有退休金，其养老保障由其所承包的土地承担，所以就农民来说，土地具有承载功能、养育功能和资源功能，是农民就业保障、生活保障和伤病养老保障。如果土地被征用不仅意味着农民丧失了农业生产的基本资料，也丧失了能提供社会保障的基本财产。失地农民问题已经成为我国城市化过程中最为严重的社会问题之一。对于大量的失地农民来说，在土地被征用后，现行补偿办法主要是货币补偿、招工补偿、社会保障补偿等。每种补偿方式都各有特点，但也有各自的局限性。货币补偿，只是一种生活指向性的安排而非就业指向性安排，而且现行的补偿标准较低，集体经济组织和农民之间的分配不尽合理，农民的利益往往会遭受损失；招工安排是计划经济的一种安置方式，不适应用工单位市场化改革的趋势；只有社会保障方式才是保障失地农民利益的最好方式。
　　目前中国城市化水平达到45%，还有55%的人口生活在农村，即以中国现有13亿人口计，尚有7.15亿农村人口。近年来由于大批耕地流失，现在还剩下18亿亩多一点的耕地。这样算下来，农村人口的人均耕地面积大约为2.5亩。以平均每亩耕地一年带来800元收入，2亩半耕地不过带来人均年收入2000元左右，抵不上城市居民一个月到两个月的收入。在小农经济的自给自足条件下，耕种土地的收入可以解决农民的吃饭问题。但是，由于一家一户的小农经济的经营模式成本高、数量小从而导致其作为一个生产单位的竞争能力降低，难以实现高效农业和标准化农业，致使农产品的价格低廉且不稳定。虽然在农村每个人都可以分到一块土地，但是农民种地之后的收入并不能满足农民生产生活的基本需要。尤其是，当农民由于年老或者疾病丧失劳动能力之后，其所承包的土地不能满足他们的最低生活保障，导致了城乡之间生活上的巨大差距。所以只有启动社会保障程序才能解决农民的后顾之忧，这是城乡一体化进程的前提条件。
　　近年来，全国各地根据中央要求和国务院安排全面启动了社会保障工作。学术界对建立农民社会保障制度争议颇多。关于如何剥离土地对农民的社会保障功能是一个老问题，已经有许多理论和政策建议。有些学者认为通过城市化建立农民社会保障制度。这个思路合乎逻辑，但是国家现行建立的对城市人口提供社会保障的账户，有的地方能持平，有的地方连现收现付都做不到。这样连继续维持都有一定的困难，又怎么能够为7亿多农民提供社会保障？客观上指望让政府来给7亿多农民提供保障也是不可能的。因为农业产值只有大约15%，农业人口却是55%。以百分之十几的产值作为财税基础，提供55%人口的公共品需求，那是绝对做不到的。
　　建立村社制度是建立最低成本的保障制度的基础。在实行大包干的时候，国家行使“退出权”的具体方式，是将土地所有权交与村社，同时放弃对农业的支持和对农村公共品的开支，村社是所有权主体和公共品的提供者。村社是财产主体，直接对政府负责，为农民提供社会保障。具体的改革办法可采纳国土资源部现行的试点经验。一是允许村社土地以作股的方式参与基础设施建设，把各种基础设施项目产生的有长期保证的收益，以股息方式返回村社作为专门的社保资金。二是允许村社土地以租赁方式参与工商业开发，把回收的租金用于建立农民的社保。如果国家需要征地就不应该是对农民征，而是对村社征。村社把所征土地得到的资金用于专门建立村内合作型社保基金。如果在征地制度改革中仍然维持国家垄断一级市场的特征，那就应该把征收和买价之间的差价，交由国家建立“无地农民社保基金”。基金上市或投资产生的收益，专门用于无地农民的社保开支，如果有盈余可以再建立医疗设施。否则农村社保问题无法解决，土地的保障功能问题也只能长期延续。
　　
　　二、农村现行土地制度
　　
　　自上世纪80年代初开始实行的农村联产承包责任制，在过去的20多年中，为解放生产力，推动农村乃至全社会发展，起到了积极作用。但是，这项制度延续至今，其进步意义逐渐弱化，阻碍作用却日益凸显。传统的小农观念、小农机制、小农模式，已严重阻碍了农业生产率的提高。一是小农观念阻碍了农业技术的应用。二是农业生产时常面临自然灾害和市场竞争的双重风险，抵御如此巨大的风险，对一家一户来说是很不现实的。三是在农业产业化大生产进程中，以土地小块分割占有为特征的小农机制制约着土地潜力的进一步发挥。
　　从长期来看，我国要实现农村土地制度改革和建设的新突破，必须建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的现代土地制度。建立中国现代农村土地制度，探索和寻找土地集体所有制适应市场经济要求的实现形式，必须尽快把农村土地制度改革从经营体制层面的改革推进到产权层面的改革。土地股份合作制就是将股份合作制引入农村土地经营体制而形成的一种新型的产权结构和运行机制。
　　农村土地实行股份合作是近年来农民在实践中创造的一个新事物，尽管各地的做法不同，但主要有三种形式。一是将村社集体土地与村社集体经营性资产一起折股量化，明确每个农民的股份，经营收益按股分红。它的主要特点是，在村社集体经营性资产折股量化的基础上，将农户承包的土地也折股量化，设置土地承包经营权股。有的按当地确定的不同类型土地的标准参考价格作为依据，有的是经评估确定土地价值，然后折价作股。土地承包经营权股按农业人口无偿配给，土地股份不能抵押、买卖，经董事会同意可以在本村社范围内转让。股东按其所占有的土地承包经营权股和资产股的总股数参与收益分配，实行一人一票制。二是将农户土地承包经营权股权化。它的主要特点是，将原村社集体经济组织发包给农户的承包地经营权作股，组建新的股份合作组织，对入股土地实行统一规划、开发和经营。股份合作组织直接经营或者代表股东与企业签定合同或进行租赁。三是农户以土地承包经营权参股。它的主要特点是农户以承包地折价参股。

　　农村土地股份制是在坚持土地集体所有的前提下，把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权，土地租赁者享有土地使用权。这种权力制衡关系可实现土地股份制与土地经营租赁制的结合。土地量化为股权，均等分给农民，这样，农民成了土地的所有者；集体经济组织变成了经营者。所有权主体和经营权主体互相换位。过去集体所有、农户经营的双层体制被改良更新为农户所有、集体经济组织经营的新双层体制。农民凭集体成员身份分享股权这一制度安排，使土地的社会保障功能与其生产要素功能分离开来。集体组织把土地作为资产来经营，适应了农村市场经济的发展要求，也是农村土地市场得以发育、成熟的起点和基础。这一新型的土地制度，具有产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显、操作简便等特点。因此，以股份制改造后的“集体”，不是对土地集体所有制的否定，而是“集体”的新生，是土地集体所有制在新的历史条件下的实现形式。 股份制改造后的土地集体所有制，显著不同于目前的土地集体所有制。因为农民的集体成员权益或者农民作为土地集体所有者的身份以股权的形式得到了明确表达和实现，集体的每一个成员都在价值形态上对集体土地享有可以辩认和流转的份额。股份制改造后的土地集体所有制，实现了集体土地的社会保障功能与生产要素功能的分离。在此基础之上，我们可以以效率为原则，创设物权性质的农村土地使用权，这有利于土地流动和农业适度规模经营的发展。
　　
　　 三、现代土地制度的建立
　　
　　 如何推动农村土地产权股份制改革，在我国农村建立现代土地制度，必须坚持因地制宜、一切从实际出发的方针。建立现代土地制度要有一个历史过程，我们要坚持循序渐进的原则，尊重民心民意，尊重群众的创造，不断深化配套完善农村的土地改革制度。
　　1、明晰土地产权关系，明确土地产权主体。以法律为依据，将“集体”界定为乡（镇）、村和村民小组三级，保证集体享有土地的所有权，明确集体的法律地位，保障和实现完善的集体土地所有制。同时赋予农民永久的土地使用权，并在集体与农民之间建立新的契约关系――土地承包关系，所有权与经营权相分离，进一步明确集体委托与农民代理的权利与义务。突破传统家庭承包经营制度下的经营形式，将传统的集体与农民之间对土地的租赁关系转变为委托代理关系，并通过合同的形式明确权责，得到法律的保护。通过合同关系，将农村集体与农民的关系定格为市场的关系，以便更好适应以竞争为基础的市场经济环境。
　　2、应当慎重决定土地股权的界定和再分配问题。土地股权问题是股份制改革的核心问题，这直接决定了农民股份的多少以及公平与否。建议按照集体土地和户籍关系的管辖范围，在村社集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权，以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。按照这种方法可以解决农村土地承包“增人不增地、减人不减地”的问题，新增的人口如果没有承包到土地的情况下，可以参加集体组织的再分配以保障基本生活。在并不解除农户的土地承包合同的基础上，去世的农村人口不再参加土地股权的分配，从而保证农村土地制度稳定性和收益分配的公平性。
　　3、促使土地产权的价格化，建立现有农业土地产权的价格市场，引入土地价格的评估机制，通过市场竞争科学地确定农村股改土地的市场价格。股份制改革实际上以资本合作为基础，无论是在决策过程中还是在分配形式上均强调资本本位，符合土地市场发展的趋势。因此，实现土地产权的价格化实质上是土地产权资本化。通过价格评估确定土地产权股份的划分和流转，决定在决策过程中土地资源的流向和收益分配环节中收益分配的问题。
　　4、在农村中通过股权主体投资成立农业股份制公司，确定土地资源增值的经营主体。明晰土地产权股份、确定产权价格后，通过公共选择将土地划分为适合个体经营以及规模经营两种类型。这样在不宜规模经营的地区可以维持小农经济满足落后地区的需要，逐渐推进改革，以免激进的改革带来负面影响；又可以在适宜规模经营的地方通过土地产权的合理转让建立农业股份制公司，吸引工商业资金投入农业，促进农业与现代化市场经济接轨。允许承包权长期不变并自由转让后，外来资本就会进入农村土地市场，从农民手中购买或租赁承包经营权，集中土地进行规模化生产，实现农业集约化经营，进行高效化、标准化运作。
　　5、保护农村耕地，限制农业用地的用途，保证农业的持续、稳定、健康发展。股权化以后的农村农业用地原则上应以农业生产、开发为主。农地转为非农用地的，必须由国务院统一规划、批准，以确保农村土地合理、合法地使用。国家应不断完善土地政策，通过修改《土地法》和《土地承包法》等，对非法征地、低价征地、无偿圈地、以公共利益征地后又改变土地用途或卖给开发商、肆意违反法律等行为进行严厉打击，禁止城市房地产开发商进入农村圈地，建立对地方各级政府的监督体制，确保地方政府严格、有效执行国家的土地改革措施。将农业股份制公司的组织形式引入我国土地产权制度的改革中，为我国的土地制度改革提供了新的设想，不仅可以建立新型的农村生产模式，发展农村第三产业，提供大量的工作岗位，解决农村剩余劳动力的出路问题，还可以实现农业规模化建设，引入农业高新技术，提高农村土地的利用效率。
　　
　　【参考文献】
　　[1]文贯中：现行土地制度需根本改革[N].经济观察报，2008-03-10.
　　[2]李玉亮：加大土地流转力度，促进城乡一体化发展[N].莱芜报，2008-04-11.
　　
　　（责任编辑：丁 莹）

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