论完善我国农村社会养老保险法律制度

来源:用户上传      作者: 江　俊

　　【摘要】 中国的养老最主要和最突出的是农村的养老保障问题。我国现有农村养老保险制度存在许多弊端，已严重影响我国农村经济与社会的发展，完善农村社会养老保险法律制度十分紧迫。文章从法律制度层面提出了我国农村社会养老保险法律制度的基本框架，以期促进我国农村养老保险制度的更加完善。
　　【关键词】 农村 社会养老 法律制度 制度设计
　　
　　一、现行农村社会养老保险法律制度存在的问题
　　
　　1、《县级农村社会养老保险基本方案》不能适应新形势发展的需要
　　首先，一九九二年实行的《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》）规定“农村社会养老保险在资金筹集上以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策的扶持。”国家几乎不承担任何责任，而大多数集体无力或不愿对农民社会养老保险给予补助，实质就是农民社会养老保险资金来源全部依靠农民个人缴费，使得《基本方案》从一开始就缺乏社会保障制度应有的社会性和福利性。其次，《基本方案》第三章第1条规定保险资金的筹集办法“可由县或乡（镇）、村、企业制定”。因此，在实践中各地农村社会养老保险办法基本上都是在《基本方案》的基础上稍作修改形成的，主要体现为地方性法规和地方政府规章，以及一些规范性法律文件，这些办法普遍缺乏法律效力，农村社会养老保险制度的可持续性差。再次，《基本方案》确定的农村社会养老保险月缴费标准为：2、4、……20元等十个档次，供投保人选择。按每月2元投保，在缴费10年后开始领取养老金，每月可领取4.7元，15年后每月可领取9.9元，这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用，即使是选择最高10元标准投保，也仍然难以起到养老保障的作用，制度保障水平过低。
　　2、现阶段各地农村社会养老保险制度“碎片化”趋势严重
　　近年来，按照国家“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”的要求，我国许多地区开始积极探索建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的新型农村社会养老保险制度。从最初只有北京大兴、广东东莞、安徽邱县等个别试点，到目前全国一片“争前恐后、遍地开花”的局面。由于没有统一的指导性文件，各地在制度上和标准上都不统一，农村社会养老保险“碎片化”趋势严重。这些互不相同的制度都是各地根据自己的特点和财力而设计的，精神值得鼓励，而且不用从全国的范围内整体设计，制度建立比较容易，执行起来也比较顺利。但从长期看，由于没有一个全国性的制度安排，各地的农村养老保险制度在制订时各行其是，方式五花八门，标准差异极大，也会带来诸如制度的整合成本巨大等新的严重的社会问题，严重时还会引发社会动荡。
　　
　　二、完善我国农村社会养老保险法律制度的意义
　　
　　1、有利于提高农业效率，促进“三农问题”的解决
　　家庭联产承包制度已明显影响农业效率的提高，在这一制度下，由于土地使用权难以有效流转，大批进城务工人员不愿种地，但又不愿放弃承包权，使得一些种植能手又无法获得足够的土地，究其原因，就是整个农村社会社会保障制度的缺位。如果国家通过财政支持建立和完善农村社会保障制度，就有可能实现社会保障替代土地保障，有利于农村土地的流转，有助于农业增效，农民增收。
　　2、有利于启动农民消费需求，促进国民经济发展
　　受金融危机的影响，当前我国经济增长面临巨大压力，实现“保增长”的目标是我国当前经济发展的当务之急，刺激内需是解决保增长压力的有效途径之一。我国农村人口众多，消费需求巨大，但由于受传统的家庭自我保障为主的养老观念的影响，促使多数农民将部分收入储蓄起来，以防遭遇年老、伤残、疾病等风险，这就进一步制约了农村居民的即期消费。完善农村养老保险制度，可在一定程度上消除农民的后顾之忧，稳定农民的心理预期，从而激发农村潜在的购买力，扩大内需，促进整体国民经济的发展。
　　3、有利于调节城乡收入差距，缓和社会矛盾
　　“保稳定”也是当前我国社会的头等大事。农村养老保险制度作为农村经济社会发展的稳定器和调节器，在坚持公平效率的前提下，通过对不同阶层、企业和劳动者按不同的比例筹集养老保险基金，在其覆盖范围内对国民经济收入进行再分配，间接调节其收入水平，同时对丧失劳动能力者及收入不能维持基本生活者提供物质保障，可在一定程度上消除市场分配不公，缩小贫富差距，缓和社会矛盾，维护社会稳定协调的发展。
　　
　　三、完善我国农村社会养老保险法律制度的具体设计
　　
　　1、覆盖范围与适用对象
　　农村社会养老保险制度应坚持广覆盖的要求，因此，覆盖范围与适用对象看，应包括农村各类人员，以期最终实现农村各类人员养老保险制度一体化方向。所谓一体化，是指凡非城镇户口的公民，不论是务工、务农、经商或当干部，都实行同一制度，统一管理。
　　2、参保方式
　　由政府组织引导，个人、集体、政府三方筹资建立个人账户，储蓄积累与养老保险待遇调整机制相结合的养老保险制度。规定农民原则上不允许退保，但允许其在发生危及生命的重大疾病、绝症难以支付医疗费、部分或全部丧失劳动能力以及遇到其他突发意外事件，造成家庭生活严重困难的，提供有效证明材料，经社会保险管理机构审核，可以借支部分或全部保险费积累余额。
　　3、筹资方式及保险待遇给付条件
　　（1）筹集方式。农村社会养老保险制度应改变《基本方案》中规定的“农村社会养老保险在资金筹集上以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策的扶持” 的政策，实行个人账户与基础养老金相结合制度，资金通过个人缴费、集体补助、政府补贴方式筹集。农村社会养老保险基金由基础养老金（即统筹部分）和农民本人账户养老金构成。 基础养老金由统筹区的经济发展水平和生活水平来确定，经济发展水平高、生活水平高的地区基础养老金标准应高一些，但同一统筹区内标准应是统一的。
　　（2）保险待遇给付条件。首先是年龄条件，农民享受养老金待遇的年龄不应低于60周岁，并且男女都应相同。其次是缴费条件，缴费年限可参照城镇人口参加养老保险的缴费年限统一规定为15年。缴费标准可以以农民人均纯收入的10%左右确定。
　　4、保险待遇
　　参加农村社会养老保险的农民在年满60周岁以后，可根据交费的标准、年限，按月或按季领取养老金。养老金给付直至领取人身亡为止，领取保证期为十年，不满领取养老金年龄或领取不足10年去世的，由法定继承人或指定受益人一次性领取个人账户余额。同时建立弹性待遇调整机制，如增强领取年龄的伸缩性，特殊情况下经批准，可提前1-5年领取养老金，每提前一年减发1%-2%的养老金，鼓励推迟领取，每推迟一年增发 1%-2%的养老金。
　　5、机构设置
　　设中央、省、县三级经办机构。中央政府负责全国范围内农村社会养老保险法律制度立法工作，劳动和社会保障部是中央政府主管农村养老保险工作的职能部门；省级劳动保障部门负责根据基本政策规定制定基金管理实施细则，实施基金监督，集中管理并负责投资运营全省农保基金并对基金运营收益进行分配；市、县级劳动保障局根据基金管理实施细则有关规定，履行日常基金收支各项管理职能，组织实施本级及乡镇基金稽核工作，办理社会保险关系建立、中止、转移和终止，审核、发放社会保险金，提供查询服务等。另外设置相应的保险基金监督部门，以实现对养老保险基金的有效监督。此外，应明确规定各级机构工作所需经费从财政中列支，不得从基金中提取。

　　6、制度衔接
　　（1）城乡基本养老保险账户的转换。参加“农保”的人员因职业变动纳入“城保”范围时，个人账户随同转移，将个人和集体的缴费全部划入城镇职工基本养老保险个人账户，将政府缴费部分划入相应的统筹账户，从而实现账户从农村向城市的转化；参加“城保”的人员因职业变动从事农业生产的，即可保留“城保”关系并继续缴费也可选择参加“农保”，当“城保”转入“农保”时，其个人账户资金全部转入个人账户，而统筹账户资金的一定比例进入个人账户，实现从城市到农村的转化。
　　（2）城乡基本养老保险费的折算和缴费年限的确定。保险费折算时，应该以迁入地的保险费标准或缴费比例为依据折算后入账。如果是“农保”转“城保”的则以迁入地城镇职工基本养老保险费标准进行计算缴费年限；相反，则以农村基本养老保险标准进行计算缴费年限。统筹账户不予计算缴费年限。
　　（3）城乡基本养老保险金待遇的调整。对于保险关系转移的参保对象，养老金待遇的发放应该以迁入地基本养老保险待遇为标准。从农村基本养老保险关系转入城镇职工基本养老保险后，基本养老保险金自基本养老保险帐户转换之日起按照城镇职工基本养老保险条例执行，按照相应的待遇标准发放；相反，基本养老保险金待遇应该按照农村基本养老保险的规定进行发放。
　　7、争议的处理及法律责任
　　（1）争议的处理
　　在制度执行过程中出现的纠纷主要有两种基本类型：第一大类纠纷是缴费人与经办机构之间的纠纷，如参保对象的资格、身份确认、养老金待遇问题以及相关程序权利纠纷等。这类纠纷从性质上是属于行政纠纷，可以通过行政复议制度及行政诉讼来解决。第二大类纠纷是缴费人与基金管理人之间的纠纷，如基金管理人侵占、挪用，未尽合理注意义务以及基金运营执行人的不法行为等。这类纠纷属于民事纠纷，可采用一般的民事纠纷解决方式来解决，包括协商、调解、仲裁和民事诉讼等方式。
　　（2）法律责任
　　所谓法律责任是指在农村社会养老保险法律关系中各法律关系主体违反农村社会养老保险法律制度应依法承担的责任，主要包括民事责任、行政责任与刑事责任。
　　第一，以伪造有关证件或者其他手段多领、冒领养老金的，由经办机构追回多领、冒领的养老金；构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节轻微，不构成犯罪的，依照国家有关规定给予行政处罚；造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
　　第二，基金管理人违反保险金保值增值相关规定违规投资，或者进行非法拆借、担保，或者贪污、挪用养老保险基金造成重大损失的，构成犯罪的，依法追究直接责任人员或基金管理人的刑事责任；情节轻微，不构成犯罪的，依照国家有关规定给予行政处罚；因上述行为造成参保人损失的，由基金管理人依法承担赔偿责任。
　　第三，农村社会养老保险经办机构工作人员玩忽职守造成基金损失的，给予行政处分；造成重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第四，农村社会养老保险经办机构故意拖欠发放养老金，情节较轻的，由上一级机关责令其更正；情节严重的，依法给予主要负责人和直接责任人的行政处分。
　　
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