城市化进程中失地农民社会保障问题：成因分析与对策构想

来源:用户上传      作者: 曹洁清　任　茜　张雁凌

　　[收稿日期]2006-12-07
　　[作者简介]曹洁清，男，山东德州人，德州市财政局经济师；任茜，女，山东德州人，德州市财政局会计师；张雁凌，女，山东德州人，德州市财政局注册会计师。
　　[摘要]城市化进程中，随着农村耕地被大量征用，很多农民失去了土地，失地农民的安置和社会保障问题不断凸显，其原因在于：土地征用补偿的标准不够科学合理，价格偏低；基层管理不规范，补偿资金分配和使用暗箱操作，缺乏透明度；现有政策、法律的缺位导致了失地农民应得的权益补偿受到侵害。对此，应加强管理，严格控制征地；提高土地征用补偿标准，合理补偿失地农民，加强资金管理；建立失地农民社会保障体系；提供法律援助和保障，以切实解决失地农民的社会保障问题，促进社会的稳定和谐发展。
　　[关键词]城市化；土地征用；社会保障
　　[中图分类号]F301.1　[文献标识码]A　[文章编号]1008―2670(2007)01―0088―02
　　
　　随着城市化和工业化进程的快速发展，农村耕地进一步被大量征用，很多农民失去了他们的土地。如果得不到较好的安置，其中大部分可能成为失业人员。被征地农民的安置问题已经不再仅仅是农民个体风险问题，而是一个影响深远的社会问题。
　　
　　一、失地农民社会保障问题成因分析
　　
　　(一)土地征用补偿的标准不够科学合理，价格偏低
　　目前，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，“征用耕地的土地补偿费，应为该地被征用前三年年均产值的6～10倍”，“而安置补助费最高不得超过被征用前三年年均产值的十五倍”，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年年均产值的三十倍”。若当前农村土地每亩种普通的经济作物的年产值为1000元左右，根据征地补偿安置的办法，土地补偿和安置补助费最高标准也不过3万元，明显低于市场价值，难以保证农民原有生活水平的保持与改善。
　　
　　(二)基层管理不规范，补偿资金分配和使用暗箱操作，缺乏透明度
　　我国对征用土地补偿标准、方式、方法，虽有明确规定，但是在实际操作中存在不规范的现象。一是不按规定发放土地补偿使用费，各方利用权力大量“挤占”对农民的补偿，扭曲了政府、用地单位、农民集体和个人之间的土地收益分配关系。二是被征地主体参与程度不足。《土地管理法》规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。”但在实际操作中，集体在征地过程中的参与程度有限，更不用说农民。在关系到农民切身利益的征地和征地款的使用过程之中，农民常常被排除在主体地位之外。因为，国家征地面对的是集体，有权谈判的也只有集体。而实际谈判过程中的集体往往只不过是几个乡村权力人物。他们在谈判过程中缺少应有监督，时常出现暗箱操作，存在严重损害失地农民利益的现象。
　　
　　(三)现有政策、法律的缺位导致了失地农民应得的权益补偿受到侵害
　　《土地管理法》规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附属物和青苗的补偿费。征地补偿费，指因国家征用土地对土地所有者和使用者对土地的投入和收入造成的损失的补偿；安置补偿费，是为了安置以土地为主要生活资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费，按照需要安置的农业人口数计算”，“征用耕地的土地补偿费，应为该地被征用前三年年均产值的六至十倍”，“每公顷被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前三年年均产值的十五倍”，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前一!年年均产值的三十倍”。这里有三个问题值得注意：一是补偿标的不合理。因为安置补偿费包括了对农民的就业和生活保障的补偿，也包括了对农户土地承包经营权的补偿，而把土地承包经营权的补偿包括在安置补偿费里是不合理的。二是所谓“前三年年均产值”并不合理，因为农民大多种植粮食作物，征地自然就按种粮食作物来计算土地的产值。而如果近几年农产品价格持续走低，农民征地补偿明显受损。三是只规定最高价，却不定最低保护价，并且补偿标准太低，这种做法是不合理的。
　　
　　二、解决失地农民社会保障问题的对策构想
　　
　　(一)加强管理，严格控制征地
　　我国人口众多，但土地资源有限，可耕地又少，人地矛盾突出。日前，已有1/3的省份人均耕地面积小于1亩，有660多个县人均耕地面积不足半亩，达不到联合国确定的土地对人口的最低生活保障线不低于0.8亩的标准。强调“土地是民生之本”，有节约用地的责任感；坚决贯彻执行国务院办公厅《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》精神，进一步治理土地市场秩序，实行严格的土地管理制度；完善法律法规，提高征地标准，缩小征地范围。
　　
　　(二)提高土地征用补偿标准，合理补偿失地农民，加强资金管理
　　我国现行的征地补偿标准偏低，严重损害农民的利益，必须改变。征用农民土地要按市场价格对失地农民进行补偿，变“不完全补偿”为“完全补偿”。土地征用费和赔偿款构成失地农民的全部补偿费用。其中土地征用费大体接近土地价值、土地赔偿款是对失地农民因土地被征用而带来的经济及其他损失的弥补。另外对于征地所获得的补偿金，应从立法等多方面对其分配与使用进行严格的界定，建立透明的资金监管体系：一方面要建立征地补偿款收支两条线和财政专户的监管机制；另一方面要成立资金管理监督体系，定期公布资金收支的状况。
　　
　　(三)建立失地农民社会保障体系
　　针对我国失地农民社会保障问题的特殊性这一情况，在建立失地农民社会保障体系时，必须考虑失地农民的现状和我国的国情。目前，不适合将失地农民的社会保障纳入城镇社会保障体系中去。因为，我同城镇社会保障的隐形债务有3万亿元，财政补贴大约要30～40年才能完成，因此现在纳入会加重财政负担。在当前情况下，失地农民的社会保障体系应建立在短期内可以维持他们的基本生活保障，而在长期内又可持续发展的新型体系。失地农民社会保障体系的模式应该由以下部分组成：
　　1．建立失地农民的社会养老保险。对于失地农民应根据年龄不同采取不同的养老形式。55岁以下实行养老保险模式，采用个人账户式的完全积累制，资金由政府、集体、个人三方筹集。政府出资部分不低于资金总额的40％，从土地出让金中支出；集体出资部分不低于保障资金总额的30％，从土地补偿费中支出；个人出资部分从安置补偿费中支出。为应对将来支付风险，可以从个人账户中提取20％建立失地农民基本生活保障风险准备金。为减轻政府的负担，可以先向失地农民发放债券的形式支付，等以后土地有收益再向农民个人账户注入资金。同时，鼓励失地农民积极参加商业保险。对于55岁及以上的农民，要发扬中华民族的美德以家庭养老为主、社会支持为辅的保障制度。对于这一部分的农民，可以领取和城镇居民相同的最低生活保障金。
　　2．建立医疗保险制度。对于失地农民，应建立多形式、多层次的医疗保障制度。一是为失地农民建立相应的社会医疗救助制度，政府与民间结合，强化多元投入机制，引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，充实失地农民医疗救助基会。二是在有条件的地方建立新型合作医疗保障制度(山政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度)。三是商业保险，可以为失地农民投保团体大病保险等。
　　3．建立适当水平的最低生活保障。目前，在我国农村地区低保制度是有条件的建立，失地农民不在其中，他们当中一些特困户，生活水平明显处于国家公布的最低生活水平以下，但是由于没有政策支持而缺乏保障。因此，为失地农民建立最低生活保障制度是必要的。失地农民，只要是生活水平低于或等于国家公布的最低生活水平的，就要将其纳入保障体系，不得以失地农民曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除。我国农村居民最低生活保障资金应由财政、村民委员会集体经济共同负担的，各级政府要调整财政支出结构，增加对低保资金的投入，同时还须辅之以社会化帮扶的渠道募集资金。
　　
　　(四)提供法律援助和保障
　　失地农民是社会弱势群体，当他们的权利受到侵害时，往往没有能力支付为维护自身权益所需要的各种费用，这就要求为失地农民提供法律援助和保障。一方面，要充分运用现有的法律依据和手段，及时纠正土地征用过程中的不规范行为。另一方面，尽快建立健全有关失地农民保障的法律和法规，使征地过程合法公开、公正，维护广大被征地农民的根本利益。
　　(责任编辑：高琼)
　　
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