基于利益关系的中央政府与地方政府关系

来源:用户上传      作者: 欧阳日辉　吴春红

　　摘要：在经济政策的制定和执行过程中，中央政府与地方政府有着不同的利益，利益关系成为中央与地方关系的核心问题，两者的冲突主要表现在地方经济增长问题上。改革开放以来，形成了许多新的利益集团和利益群体。地方政府为了显示政绩，与利益集团联盟，在经济上为GDP和利税进行竞争，在政治上为晋升而竞争。为了改变地方政府从辖区利益出发解释和执行中央宏观经济政策的现象，我们有必要从制度上创新，构建和谐的中央与地方关系。
　　关键词：中央政府；地方政府；利益关系；公共选择
　　作者简介：欧阳日辉(1973-)，男，湖南宁远人，经济学博士，中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员，财政学博士后，主要从事宏观经济政策研究。
　　中图分类号：F12
　　文献标识码：A 文章编号：1006―1096(2008)05―0011―04
　　收稿日期：2008―05―28
　　
　　在理解一个经济的绩效时，政治与经济之间具有无可争议的内在联系。因此，我们必须发展一个真实的政治经济原理，必须实行政治学与经济学的更大整合。这促使制度与宏观经济学家，包括演进博弈论者，都不得不审视社会各阶层不同的经济与政治利益集团对政策与制度的不同偏好与需求，探求中央与地方关系对宏观经济政策效果的影响。公共选择理论借用理性“经济人”假设分析政府组织和官僚行为，开辟了崭新的政府研究的新视角，可将微观上的官僚个人追求私利行为与宏观上的政府行为结合起来，对经济现实问题有较强的解释力。
　　
　　一、经济政策制定和执行中的中央政府和地方政府
　　
　　皮科克(Alan Peacock)划分了三大政治市场：初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场。在初级政治市场上，政治家把政策卖给选民，选民则为政治家支付选票。这个市场上的供求分析构成公共选择理论的基本原理。例如，一致同意规则、少数服从多数规则、中间投票人定理等。在政策供给市场上，官员为了实现当选政府的政策目标，将提供不同的行政手段。对这些手段的供求分析构成官员经济理论、政府增长理论和政府失灵理论等。在政策执行市场上，主要分析政策执行的影响，如纳税人、领取福利的人、获得行业补贴和养育补贴的人、向政府供给商品的人等。这些人或多或少会被动调整自己的行为来适应政策变化。
　　在西里厄赛-温特卢普研究的基础上，布罗姆利认为，经济政策的制定和执行有三个层次：政策层次、组织层次和操作层次。在民主制度中，政策层次由立法和司法机关代表，组织层次由行政机关代表，操作层次由企业和家庭代表；政策层次和组织层次的政策法规可以称作制度安排，企业和居民在操作层次上的选择范围是由政策层次和组织层次上的制度安排决定的。社会在政策层次上做出若干决定，首先是有关市场与非市场之间界限的决策，其次是对各类经济活动中获得的净收益进行分配的决策(如税收政策)，最后是在前两类集体决策中发生变化的条件。如果某些人希望改变政策，他们就会试图影响那些处于政策层或组织层的人以设计新的制度安排，操作层的决策单位也能颁布实施自己的制度安排。
　　李军杰、钟君(2004)认为，中国现实中的“铁三角”由地方政府、上级政府和微观主体三个部分组成。上级政府在地方政府首脑的任命上拥有比较大的发言权，并且目前经济增长速度和税收的数量是我国各级政府考察干部的主要标准之一。因此，地方政府有比较强的政绩显示需求。在地方初级政治市场上，地方政府首脑力求通过各种措施(包括积极扶持辖区企业、争取上级支持和优惠政策以及制度创新等旨在发展地方经济的政府行为)进行政绩显示，从而获得上级政府的认可。
　　根据公共选择学派关于政策供给的三个模型：仙女、半仙女模型、不确定世界模型和女巫模型，地方政府的有限理性在不确定性模型中导致无谓损失。在女巫模型中，地方政府基于政绩显示和自身垄断租金最大化，在政府届别交替中采取机会主义行为和短期行为，双边垄断和不对称信息、官员预算最大化和传统计划管制条件下的既得利益集团和依靠旧的或新的管制体制创租的“分利集团”的经济行为，后果完全是破坏性的。在缺乏有效的监督和必要的法制规范的情况下，地方政府有强烈的越位冲动，总是孜孜不倦地追求其自身的垄断租金最大化。在有限理性和短期行为的条件下，地方政府经济行为的直接后果都是对社会总产出的抑制和侵蚀，具体表现为一定程度的越位(1区)与缺位(3区)。
　　在中国目前的地方公共选择过程中存在以下问题：(1)在地方初级政治市场中，各级地方人大在公共选择中处于非主导地位，不能对同级政府构成有效的监督和约束，同时存在上级政府通过单纯经济指标考核地方政府和通过直接左右地方政府首脑的任免来约束地方政府经济行为的简单化倾向。(2)在政策供给市场中，除由于地方政府的有限理性所造成的无谓损失之外，客观上存在着地方政府追求自身垄断利润最大化的短期机会主义行为。(3)在地方政策执行市场中，地方政府经济行为越位与缺位并存。
　　我们假定中央政府的政策总是正确的，把讨论问题的焦点聚集在政策执行层面。在政策执行的组织层面和操作层面，地方政府可能存在隐藏行动的道德风险和隐藏信息的道德风险。基于有限理性假设，中央政府无法掌握在地方政府行为中感同身受的纳税人和公共产品受益人的充分信息，理性的选择是通过代理人的业绩(“政绩显示”)对其努力程度进行间接的甄别和评价。比如，通过类似于GDP、就业率、环境保护、税收增加、居民增收以及社会稳定等片面的考核指标，对地方政府首脑的升降提出决定性的意见。这就给地方政府留下了采取短期行为和机会主义行为的广阔空间。地方政府在组织层面和操作层面另外进行制度安排，对信息进行加工、隐瞒乃至封锁，扭曲中央政府的政策或在执行过程中打折扣，围绕委托人(中央政府)设计的考核指标体系开展活动。
　　
　　二、转型期政府的利益与利益冲突
　　
　　利益集团是在政治经济生活中，一些有着某种共同利益要求的社会成员，为了实现共同的目标或取得共同的利益，组织起来的正式的或非正式的政治组织、经济组织或社会组织。
　　经过30年经济市场化的改革，我国社会发生了深刻的、剧烈的、持久的利益结构分化，出现了大量的代表不同利益主体、表达不同利益诉求的“自为的”利益集团。市场经济造就了许多新的利益集团和利益群体，利益集团都意识到自身作为组织存在，意识到各自的利益和要求。伴随着政治民主化的进程，利益集团对公共政策制定的影响已涉及到政治、经济和社会生活等方面。利益集团影响的范围，从地方政府干部人事任免、地方政府公共投资、地方财政资金分配到地方政策法规的制定等，非常广泛。
　　在经济发展过程中，地方政府、银行、企业利益合谋，形成“铁三角”。1994年分税制实行以后，财权大多集中到了中央，地方不能发行地方债券，地方建设的主要资金来源于银行

贷款、土地出让金以及本地企业的税源。于是，地方政府与银行、企业结盟也就成了一种必然的选择。地方政府这种近乎天然的利益动机和投资扩张冲动，成为强化“铁三角”的内在动力。商业银行与地方政府的利益取向是高度一致的，因为银行选择与地方政府结盟也是“双赢”的，更何况地方政府为企业提供的各种隐形担保已经成了商业银行最可靠的利益“保护伞”。在高投资回报率、低利率乃至负实际利率的诱惑下，企业表现出强烈的投资冲动。在地方政府投资扩张冲动也非常强烈时，企业很容易与地方政府结盟。结盟的好处人所共知，除了寻求政府的隐形担保套取或倒逼银行贷款外，还大大拓展了“寻租”空间，如争取优惠政策、廉价土地等。
　　经济分权为地方政府主导辖区内经济增长创造了宽松的制度环境。中央政府将经济的剩余分享权和控制权分配给地方，即在经济分权下中央和地方政府间达成了委托一代理的关系。在财政分权的激励下，地方政府与企业形成一种松散型地方利益集团：如果将地方政府看作一个利益集团圆点，环绕地方政府附近的核心企业是国有企业，较远的中间企业是集体企业，最远的外围企业是外资企业和民营企业。
　　地方利益集团的形成，改变了现阶段我国经济活动中微观经济主体的地位和性质。地方企业、特别是国有企业并非自主经营、自负盈亏的经营实体，而是与所在地方政府相互依附但同时各自又具有独立经济利益的经济实体，地方政府则是双重主体(经济主体和公共主体)，这使得市场经济中企业之间的竞争，在地区间表现为地方利益集团之间的竞争，宏观经济调控的主要对象在某种程度上由企业转变为地方利益集团，中央政府的宏观调控政策在实施中就会发生扭曲，地方政府往往从地方利益集团的利益出发来解释、执行中央的政策，导致中央的宏观调控政策无法达到预期的目的。
　　地方政府竞争极大地激发了地方政府主导辖区经济增长的热情，并导致了一系列以地方政府为主角的旨在减少市场交易成本进而促进辖区经济增长的“制度创新试验”。客观地说，这种政府间的竞争促进了中国经济持续高速发展，也诱发了地方政府扭曲中央政策，在实践中导致了机会主义行为。竞争可能导致本来应由市场机制引导的资源被变异配置；同时，过度竞争也使得地方政府反而无力提供本应提供的公共产品。
　　“怪兽模型”(Leviathan model)是公共选择理论在地方政府竞争中随机和自利行为的反映，即机会主义行为。机会主义是“怪兽模式”的重要特征。“机会主义”源于制度经济学，被威廉姆森(1985)描述为欺骗性地追求自利，包括说谎、偷盗和欺骗，更一般地，指不完全的或扭曲的信息揭示，尤其是有目的的误导、掩盖、迷惑或混淆。在缺乏制度约束的前提或受利益诱惑的情形下，地方政府的机会主义行为表现为基础设施的重复建设、地方保护主义盛行、优惠政策的过度供给、制度创新的行为偏差、投资波动和投资膨胀、经济增长速度的逆向选择、预算外财政收入膨胀等。这些行为会加剧市场割据，扩大地区差距，降低资源配置效率，侵损地方政府间竞争秩序，破坏宏观经济平稳运行的环境。
　　地方政府和中央政府之间的冲突主要表现在地方经济增长问题上，具体表现为制度变迁博弈、资源配置博弈、增长速度博弈、财税博弈等。2003年以来，随着经济增长速度的提高，出现了一些不稳定、不健康的因素，特别是某些部门的盲目投资、低水平重复建设问题严重，比如钢铁、电解铝、水泥等行业出现产能过剩和产品过剩，引发了宏观经济局部出现过热现象。从中国宏观经济调控的实践来看，当中央政府实行扩张性的宏观调控政策有利于地区经济发展时，地方政府会积极配合；当中央政府实行紧缩性政策时，地方政府就不愿配合，甚至消极对待，步调和中央不一致，出现“上有政策，下有对策”的现象。当形势非常严峻时，中央政府一方面加大宏观调控力度，另一方面还需靠行政性措施配合，从而使宏观调控政策带有强烈的行政色彩。
　　
　　三、利益关系中的政府组织和政府官员
　　
　　公共选择理论认为，市场经济下私人选择活动中适用的理性原则，也同样适用于政治领域的公共选择活动。也就是说，政府以及政府官员在社会活动和市场交易过程中同样也反映出“经济人”理性的特征，政府也并不是我们所想像的那样，总是一心一意地追求社会总体福利最大化目标的仙女、半仙女模型。政府及其公务人员也具有自身的利益目标，或者说政府自身利益本身也是一个复杂的目标函数，其中不但包括政府本身应当追求的公共利益，也包括政府内部工作人员的个人利益，此外还有以地方利益和部门利益为代表的小集团利益等。
　　尼斯坎宁认为官僚与所有普通人一样，都是个人利益最大化者。构成官僚个人利益的主要因素主要有权力、地位、金钱、特权等。具体而言，不外乎“薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大影响力、轻松的工作负担等”。为了追求个人的地位、权力和收入，政府官员必然千方百计地追求本机构预算的最大化，追求对政府权力的有效控制，尽可能扩大本部门的规模，也希望其他部门的规模同时扩大(即所谓“帕金森定律”)。
　　政府组织和政府官员寻求利益的最重要的行动应当是经济与政治同时进行的“寻租”活动。“寻租”本质上是一种非生产性的、人为创造出来的、与政府干预相关的利益集团和政治家及政府官员多向互动造成的财富转移。租金的产生是由于垄断、特权、管制、信息不对称、信息反馈受阻等原因。但“寻租”光有利益集团而没有政治家或官员的参与是不会有现实结果的。政治家或官员为了满足自己的需求，一方面积极地创造人为的稀缺性――“创租”，另一方面又利用各种途径向私人或利益集团寻求回报――“抽租”。政治家或官员就可以通过反复地“创租”和“抽租”，与利益集团进行重复多次的“交易”，从而获得由利益集团提供的多种财富。
　　2005年，中国(海南)改革发展研究院的问卷调查结果显示，85.6％的专家学者认为在当前我国改革中存在的突出矛盾和主要问题是政府职能转变不到位。事实上，我国政府已经分化为不同的利益主体：一是各级政府利益争夺的部门化。无论中央政府还是地方政府，各个部门都有自己的利益。有时候部门利益甚至凌驾于国家利益之上；二是各级政府之间利益争夺的层级化。每一级政府都有自己的利益；三是地方政府之间利益争夺的地域化。
　　改革开放以来，地方官员的选拔和晋升标准与经济发展绩效指标(尤其是GDP增长绩效)挂钩，地方官员不仅在经济上为GDP和利税进行竞争，而且在官场上为晋升而竞争。周黎安(2004)建立了一个地方官员政治晋升博弈的简单模型，旨在强调地方官员的晋升激励及其对地区间经济竞争和互动的影响。同一行政级别的地方官员都处于一种政治晋升博弈，或者说政治锦标赛之中。由于政治晋升博弈的基本特征是一个官员的晋升直接降低另一个官员的晋升机会，这使得同时处于政治和经济双重竞争的地方官员之间的合作空间非

常狭小，而竞争空间非常巨大。所以，我国长期存在地方保护主义、“大而全”的地区发展战略和地区间形形色色的产业“大战”和招商引资等方面的恶性竞争。
　　房地产是近年来中国利益博弈最典型的一个领域，房地产集团也是目前中国发育程度最高的一个利益集团。在房地产市场中，利益相关者主要有中央政府、地方政府、商业银行、房地产商、炒房团、购房者和农民，媒体和学者的态度是不确定的。在复杂的博弈图中，核心是土地问题。没有土地资源，整个博弈无法进行下去，而土地资源最终掌握在地方政府手中，农民拥有的土地的产权是虚置的，而且农民是最没有话语权的弱势群体。地方政府利用土地的模糊产权“攫取”这部分资源，然后与商业银行、房地产商形成利益联盟，对中央的宏观经济政策“拆招卸力”，致使中央严控“土地”和“信贷”的政策失灵。所以，看似复杂的房地产博弈，就可以简化为中央政府与地方政府的博弈。
　　2003年以来房地产市场的调控中，中央和地方政府的博弈是客观存在的。房地产业能带动钢铁、家电、家具、建材、中介、金融、室内装修等相关行业发展，从而产生巨大的乘数效应。因此，地方政府发展房地产业是“一着领先，全盘皆活”，既能使地方GDP快速上升，又能缓解地方财政在支出上的困境。这就导致地方政府在执行中央政策时“上有政策，下有对策”，消极敷衍；或是用明顶暗抗，或是用暧昧的态度暗示，甚至纵容房地产商炒作楼市。地方利益，再加上和地方利益高度关联的集团利益，地方政府必然和中央政府进行一番非合作博弈，除非这种博弈结果威胁到自身的“乌纱帽”。
　　
　　四、政策建议
　　
　　公共选择理论把人类的经济行为和政治行为统一起来，分析了作为利益集团的政府组织在政策制定和实施过程中的行为。市场机制的引入客观上产生了利益集团，集中表现在地方政府为了利益与中央政府展开博弈。但是，我们不能因此否定渐进式改革，而应坚定不移地坚持改革开放，从改革中获得收益，通过体制创新构建和谐的中央与地方关系。
　　第一，贯彻落实科学发展观和正确政绩观，进一步规范发展和竞争。科学发展观和正确政绩观作为一种意识形态的存在形式，源于纠正和克服各级地方政府基于赶超战略的GDP崇拜，以及由此导致的经济行为扭曲。要真正使科学发展观落到实处，必须解决观念转换、动力机制和制度保障的问题。所以，全面贯彻科学发展观，关键是要树立正确政绩观。
　　第二，切实推动政府职能转变，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。政府职能转变，必须确立有限政府、法治政府和服务型政府的新理念，进一步理顺政府(国家)与市场的关系，明确界定各级政府的职能范围，科学划分中央与地方的事权与财权，保证政府之间职能划分制度化、规范化和稳定化。政府是否退出市场的决定权完全掌握在政府手中，如果政府把职能真正转变到公共服务上来，实现从政府间竞争为主转变为市场主体间竞争，政府与社会、政治与经济的关系将会更加协调，科学发展观才能在整个社会得到全面的确立。
　　第三，构建利益集团合理博弈的均衡机制，铲除国家利益部门化、部门利益法制化的土壤。没有一种大体保持权利均衡的制度框架，相对公平的利益分配格局就很难建立起来。目前利益集团博弈出现利益博弈失衡是客观存在的，要在制度层次上“形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制”，关键是形成市场经济条件下的利益集团合理博弈的均衡机制，这是建构和谐社会的重要环节和重要内容。
　　第四，制定以自主创新为主导的经济发展战略，促使政府投资驱动型追赶战略退出历史舞台。地方政府推动经济发展必须更多地依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新，把增强自主创新能力作为辖区内经济发展战略，改善软硬环境建设，提高科技竞争力，使政府间竞争从模仿成本低的政策试验、低水平重复建设、以牺牲环境为代价的破坏性增长，走向构建比较优势、主要依靠科技进步和人力资本带动的以自主创新为主导的经济发展。

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