西部农村建立社会养老保险制度的困境与路径探析

来源:用户上传      作者: 焦克源　周　燕

　　内容提要：健全的社会保障制度,是我国社会主义市场经济体制的重要组成部分；完善的农村社会保障制度，更是社会主义新农村建设的重要内容。确保每个公民的生存权和健康权是国家和政府义不容辞的责任。在构建和谐社会的大背景下，面对农村人口的老龄化发展趋势，积极稳妥地推进农村社会养老保险制度发展，建立适应西部农村社会发展的社会养老保险制度有着特殊的意义。本文立足于西部农村养老的现状，深刻分析了现行制度在西部农村实施的困境和问题，并且有针对性地提出了西部农村建立社会养老保险制度的路径和对策。
　　
　　关键词：农民；养老；困境；对策
　　中图分类号：F842.0文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)06-0091-04
　　
　　社会保障制度是构建和谐社会的核心指标，它在社会经济发展中起着“减震器”和“稳定器”的作用。面对人口老龄化，尤其是农村人口老龄化发展的趋势，逐步建立农村社会养老保险制度，既是我国经济社会发展变化的客观要求，也是社会主义新农村建设的现实需要。西部农村地区由于其特殊的自然条件与经济状况，贫困与养老两大问题并存，严重制约着西部农村社会经济的发展。在构建和谐社会的大背景下，必须重视和解决西部农村的现实社会问题，尤其是要逐步建立适应西部农村社会经济发展的养老保险制度，完善西部农村社会保障体系，以促进西部农村自然、社会、经济的协调发展。
　　
　　1.西部农村养老的现状及存在的突出问题
　　
　　1.1 农村人口老龄化给社会保障制度提出了严重挑战
　　老龄化是指老年人在总人口中的相对比例上升，是出生率下降和预期寿命延长的结果。按照国际公认标准，当一个国家的60周岁及以上老年人口占总人口10％，或者65周岁及以上的老年人口占总人口比例7％以上时，这个国家就进入了老龄化社会。有关数据表明，我国60岁以上的老年人已达到1.5亿左右，本世纪20年代至40年代将是我国老年人口增长最快的时期。
　　目前，我国已经进入老龄化社会，由此带来的“老有所养“问题，尤其是农民养老问题日益突出。中国农村老人群体基数大，75%的老年人居住在农村，老龄化人口高于城镇1.24个百分点，其中西部地区所占的比重最大。西部农村绝大部分地区尚未建立社会养老保险制度，农民的养老缺乏必要的社会保障。以甘肃省为例，2005年全省65岁以上的老年人口比例为6.66％，到2010年将达到7.84％，其中70％是农村老龄人口，产生的养老问题尤为紧迫。甘肃省目前虽然农村的生育率高于城市，但由于农村人口基数大以及大部分农村青年向城镇转移，使得农村的养老问题日益尖锐起来，传统的家庭养老模式遇到了困难；并且甘肃农村参加社会养老的人口比重极低，加上其自我保障能力相对较差，家庭养老功能弱化，他们中大多数成为最困难的阶层。而甘肃目前的年人均收入低，农村的人均收入水平更低，经济保障能力不强。统计显示，2002年甘肃陇南地区的农民人均纯收入只有1 055元，临夏州的农民人均纯收入只有1 124元，天水市的农民人均纯收入只有1 250元，甘南州的农民人均纯收入只有1 266元，定西市的农民人均纯收入只有1 412元，庆阳市的农民人均纯收入只有1 428元，平凉市的农民人均纯收入只有1 499元。收入水平的低下限制了农民的投保能力及投保人数，目前甘肃省农民参与农村养老保险的不到13.83%，近90%的农民还是自我保障。
　　国家无法在短时间内全面彻底地解决老龄化问题，但是这个问题的紧迫性已经凸现在我们面前，不可能等到国家有充足的财力的时候才解决，因为农村家庭的养老风险正在变成社会的风险，只有在政府主导下建立相应的农村社会化的养老保障制度，才是解决农村养老问题的唯一出路。
　　1.2 土地保障功能“虚化”更严重
　　土地，既是中国农民最基本的生产资料，又是其生活资料，具有双重保障的功能。在农村社会保障制度未完全建立的条件下，农民基本生活保障的功能实际上是由土地来承担的。目前在不断加速的工业化和城市化的冲击下，土地的保障功能越来越“虚化”。所谓土地保障的“虚化”，指的是土地收益在农民收入中所占比重对农民生活保障的实际能力逐步下降的情况。
　　在西部农村，第二、三产业严重滞后，非农经营不发达，土地是西部地区农民养老的最终的经济来源。2004年统计数据显示，西部农村家庭经营纯收入占农民纯收入的比重平均达66.9%，高于全国平均水平58.78%。这种收入特征只能进一步加剧西部农村土地保障功能的“虚化”。甘肃省由于脆弱的生态环境和薄弱的农业生产条件，农业生产成本高但产出少，并且由于土地被不合理地征用,农民对土地的使用权不稳定，征用补助标准过低，土地的保障更为微弱。
　　因此可以认为，农村土地保障只是我国农村社会保障制度建立过程中的一个过渡形式，不是真正意义上的社会保障，因而是不稳定的，必然随着工业化、城镇化和农村剩余劳动力非农化就业的发展逐步向社会保障制度过渡。
　　1.3 西部与东部地区的农村养老保险差距日益扩大
　　目前，东部发达地区农村养老模式已由家庭养老为主向家庭和社会并重的趋势发展，相比之下，西部农村养老保险业务处于停滞状态，参保比例低，受益面窄、领保水平低。在2002年参加农村社会养老保险的5 461.8万人中，东部10省（直辖市）有2 832.2万人，占51.9％。2002年东部地区的保费收入占全国的比例高达97.6％，人均缴纳的保险费也远远高于其他地区。从表1数据可以看出，东西部地区农民养老保险差距明显，由于经济基础差异的存在差距还在不断扩大。实际上说，东部地区由于集体经济发展的优势，农民即使不参加社会养老保险也不存在大的养老问题；相比较而言，西部农民由于贫困迫切需要完善的农村养老保险制度，但是实际状况却恰恰相反。
　　
　　
　　2.现行社会养老保险制度在西部农村实施的困境分析
　　
　　中国农村社会养老保险制度以1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》（试行）（以下简称《基本方案》）为主要标志，该《基本方案》确立了“以个人缴费为主，集体补助为辅和国家政策扶持相结合”的养老金筹措原则，在探索我国农村社会养老方面取得了积极的经验。但由于多方面的原因，这种全国无差别的制度设计存在的缺陷，导致该方案的实施未能达到预期的效果。
　　现行的社会养老保险制度在西部农村实施中存在的主要问题是：
　　2.1 农村养老保险目标人群实际政策指向存在偏差
　　养老保险作为社会保障制度最重要的制度安排必须解决好全体劳动者的养老问题，公平性是其最基本的要求。由于过分强调效率，致使社会保障政策的公平性严重缺失。
　　从理论上来讲，西部的贫困农民应该是养老保险最需要保障的对象，但是现实中政策走的是“保富不保贫”的路子，主要是鼓励具备投保条件的农民参加社会养老保险，具体而言就是根据各地区的经济发展水平来确定。建立和实施农村养老保险制度的基础在于资金来源,资金筹集是社会保障制度的核心内容和首要环节，没有资金一切的设想都是惘然。如果仅仅从经济学的角度来考虑，各方面的统计数据显示，西部地区农民根本不具备投保的能力，但是从社会保障制度的公平性与救济性出发，越是欠发达地区的农民更应该得到基本生活的保障。这就陷入了两难境地――因为贫困，他们最应该得到保障；但是由于贫困，他们又被排斥在保障之外。所以，只从经济学的角度去分析是非常片面的，社会保障制度与市场经济体制是两个不同的维度，而且由于我国农村地区发展的不平衡，即使发达地区也存在贫困的乡村，西部贫困地区也有相对比较富裕的农村，所以不能把西部的农民排除在社会养老保险体系之外。

　　2.2 农村养老保险制度设计模式本身存在缺陷
　　养老保险制度是一种准公共产品，具有非排他性和非竞争性的特征。农村养老保险制度涉及到政府、农村集体和农民三方利益主体。
　　2．2．1 政府方面。由于只给予政策扶持，原则上就是不给国家造成财政负担，政策扶持主要是通过对乡镇企业支付的集体补助予以税前列支来体现，实质上把乡镇企业作为农民养老保险的唯一补助来源，所以政府在对西部农村养老保险方面没有尽到缴费的责任。
　　2．2．2 集体方面。改革开放以来，东部地区乡镇企业异军突起，集体经济迅速壮大，依靠雄厚的集体经济实力，东部地区有些地方的养老保险得到了快速发展。相比之下，西部很多地方的村集体功能减弱或者解体，不具备缴费能力。由于大多数集体不愿或无力对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴。
　　2．2．3 农民方面。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。由于西部农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元／月的投保档次。按20年投保期计算，每年也只能领取几十元的养老保险金，扣除通货膨胀之后根本无法保证基本生活所需。因此，西部农村的养老保障起不到实质性的作用，解决不了根本性的问题。
　　
　　贫困地区农民收入水平较低且不确定，西部农村养老保险的主要难点就在于农户投保承受能力差、投保面窄、档次低,而太低的投保档次又不能起到晚年生活保障的作用，农村保险费完全靠农民个人积累，公共财政没有投入。另外，农村养老保险金增值幅度与银行利率大致相当，而且缴保险金必定影响农民眼前的资金周转，致使农民没有参保积极性（见表2）。
　　从以上资料可以看出，西部的陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆5省区以及重庆市由于滞后的农村社会经济发展状况和薄弱的社会经济基础，使得农村社会化养老工作发展缓慢，家庭在老年人口的经济供养中仍然起主导作用。
　　
　　3.建立西部农村社会养老保险制度的路径探析
　　
　　3.1 政府应当发挥重要的主导作用
　　社会保障制度的宗旨就是追求并创造、维护社会公平，协调社会冲突，缓解社会矛盾，促进整个社会的稳定和安全，而这也是和谐社会的价值理念和发展目标。农村养老保险制度作为和谐社会建设的一个重要组成部分，应该确立养老保险公平性的价值取向，并且在政府的支持和推动下使公平性的理念得到充分的体现，最终建立起覆盖全国城乡的统一的社会保障制度。
　　3．1．1 政府首先要明确自己承担的养老保险的责任。和谐社会建设中，政府在社会养老保险政策上必须让所有的城市和农村老年人群体都能够共同享受国家养老金。从国际经验来看，发达国家在工业化和现代化的过程中都建立了面向农民的社会养老保险制度，政府几乎无一例外地给予财政支持。我国西部农村如果没有国家的财政支持，完全依靠农民自身缴费是很难建立起养老保险制度的，说得现实一点，如果没有政府对这些地区的财政支持，就不可能有西部农村养老保险制度。
　　政府在农村社会养老保险中缴费责任缺失的理由是政府财政力量不足，即使在承认这个前提下，也存在对西部地区支出比例偏低、城乡不均衡状况，以至于造成了城乡之间养老保险畸形发展的二元形态。因此，即使在财政力量不足的假定下，如果城乡投入比例合理，政府是能够承担西部农村的缴费责任的。并且近年来我国财政收入每年以高出GDP 6％～7％的速度增长，财政收入已从1996年的7 048亿元增加到2003年的21 691亿元。政府财政能力增强，财力不足越来越不能成为不让农民享受社会保障权益的理由。因此政府应直接注入资金作为西部农村养老保险资金的补充，财政体制要转化成为公共财政，谋取公共福利，增加对西部农村养老保险资金支持规模和比重。鉴于西部地区地方财政实际情况，中央政府必须在西部地区农村社会养老保险制度建设中发挥更为积极的作用。
　　3．1．2 政府要为农村养老保险提供法律保障。社会保障制度关系到亿万人民的切身利益，同时又关系到政府、集体和个人的责任，几乎在所有的国家都是立法先行。中国社会保障立法严重滞后，农村养老保险立法更是空白，这与我们渐进式的改革有关，但是没有法律保障的养老制度严重制约了农民参保的积极性。应尽快制定农村养老基本法――农村养老保险法，阐明老年社会保障与农村经济社会发展之间的关系；从法律上赋予老年人的合法权益；分清国家、集体和个人在养老问题上的权利和义务；确定统一的社会养老保险制度交费标准以及与社会经济发展水平相适应的养老金额领取标准等。其主要内容应当包括：农村养老的原则、农村养老的形式、农村养老的种类、农村集体养老机构及其性质、家庭养老的内容、集体养老的内容、农村社会养老保险的内容、社会养老保险机构及其性质、农村社会养老基金的筹集管理发放、法律责任等，确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。
　　3.2 合理确定政府、农民、集体三方责任
　　明确了政府的缴费责任后，缴费主体应从单一的农村供款结构变为政府、农村集体和农民合理分担的供款结构，从而使农村养老保险运行机制实现动态均衡。从国情出发，现阶段中国西部农村社会养老有效的方式是采取国家提供基本养老保障，集体适当补助和个人储蓄养老保险相结合的基本模式。国家基本养老保障部分，主要体现在统一立法和国家直接提供的保障金，并在政策上为基金的投资运营提供渠道；由于西部地区农村集体经济薄弱，应根据自身的承受能力适当予以补助，但是要避免由于缺乏硬性指标造成缴费空缺状况；农民个人缴费比例要根据该地区农民上年人均收入的一定比例缴纳养老金，当然要考虑到农民的承受能力。
　　3.3 制度合理变迁的方式
　　按照制度经济学的观点，制度变迁发生的充分条件是新制度为有效率的，即人们预期从新制度中获得的社会净效益要大于原有制度的社会净效益。西部农村养老保险制度之所以进展迟缓，原有制度的低效率是主要的原因。
　　我国西部农村现行的养老方式是以家庭养老为主体，但是建立完善、成熟的农村养老保险制度是我国农村养老的不可逆转的趋势，从家庭养老到社会养老是个制度转变的过程，需要采取妥善的制度变迁方式。“差序格局”的意识形态影响了社会养老保险制度变迁。“差序格局”是费孝通先生提出的，它的一个主要特点是以家庭为中心，表现在农村养老保障上，就是农民更多地信任家庭养老，而不相信社会养老，必须有第三方担保和监督实施的情况下，人们才会去参加社会养老保险。
　　一个社会选择什么样的制度变迁方式受制于有着特定偏好和利益的制度创新主体之间的力量对比关系。根据这一条原则，笔者认为从家庭养老到社会养老的制度变迁应该执行政府主导型的强制性变迁方式即由政府命令和法律引入的方式。另外考虑到西部农村地区的特殊因素，一方面实行强制性为主并与一定政策条件下的自愿相结合原则，提高政府对农村社会养老保险的强制程度；另一方面要坚持渐进性原则，短期内应该以家庭养老为主，但是随着经济的发展，要逐步过渡到社会养老保险的道路上来。
　　总之，西部农民享有与其他地区一样的养老保障待遇，这既是广大农民的迫切愿望，也是社会保障制度公平性、普遍性原则的重要体现。随着我国改革开放的深化和国力的逐步增强，惠及西部地区广大农民的社会养老保险制度一定能够建立和完善起来，使西部农村的社会养老保险制度建设在社会主义新农村建设和构建和谐社会的伟大事业中发挥重要的作用。
　　基金项目：本文为兰州大学2004至2006年社科基金重点项目《西部地区建立农村社会养老保险制度问题及其对策研究―――以甘肃省为例》的阶段性研究成果。
　　
　　注 释：
　　①甘肃年鉴（2003）[Z.中国统计出版社，2003：408.
　　
　　参考文献：
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　　[8World Bank：Averting The Old-Age Crisis: Polices to protect the Old and Promote Growth. Washington.D.C.1994.
　　
　　［作者简介］焦克源(1963-)，男，兰州大学管理学院副教授，主要研究方向为社会保障政策分析与地方政府管理。
　　周燕（1981-），女，兰州大学管理学院2005级行政管理专业硕士研究生。
　　［收稿日期］2007-10-11（责任编辑：林月）

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