基于主体功能区的广东省城市化空间均衡发展研究

来源:用户上传      作者:

　　内容提要　本文运用主体功能区和城市化理论，根据广东省2006年的统计数据，对四类主体功能区城市化发展的差异程度进行了比较分析，发现发展不平衡、空间结构体系不合理、发展能力差距较大、要素空间布局不均衡是其显著特征。从遵循城市化发展规律、实施均衡化的城市化发展政策和体现功能区发展要求的差别性考核方面，提出了有利于推进主体功能区形成的城市化空间均衡发展建议。
　　关键词　主体功能区　城市化　空间均衡
　　
　　主体功能区的建设形成过程是城市化空间均衡发展、水平与质量不断提高的过程，与城市地域空间组织形态的演化、城市化动力与模式的选择、城市化政策的调整、城市化考核的理念方式等密切相关。空间均衡是主体功能区形成、区域城市化协调发展的本质要求。本文将以《广东省市厅级党政领导班子和领导干部落实科学发展观评价指标体系及考核评价办法(试行)》确定的广东省四类主体功能区为空间单元，依据主体功能区和城市化理论，选取科学衡量城市化水平与质量、体现主体功能区建设要求的指标，运用广东省2006年统计数据，对主体功能区视角下的城市化空间均衡发展问题进行分析，提出有利于推进主体功能区形成的城市化空间均衡发展建议。
　　
　　一、广东省主体功能区划
　　
　　(一)主体功能区研究现状
　　
　　主体功能区是指依据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑区域未来的人口集聚流动、经济发展态势、国土利用和城镇化格局以及生态功能从区域空间开发适宜性的角度，将区域划分为具有特定主体功能定位的不同空间单元，是遵循科学开发原则划定的类型区，是“地理空间+职能空间+政策空间”的复合体。一定区域具有多种功能，主体功能区不排斥其他辅助功能或附属功能。主体功能区建设的目的在于，以不影响主体功能定位为前提，兼顾其他功能，明确区域发展方向，并以此规范开发秩序，管制开发强度，调整开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发新格局。因此，主体功能区理论是指导区域城市化科学发展的重要理论基础。
　　目前对于主体功能区的研究，国家“十一五”规划纲要将国土空间划分为四类主体功能区，并对各类型区的内涵、划分原则、发展方向、功能定位、开发政策、绩效评价与政绩考核等方面的理论进行了阐述。学术界对于主体功能区的研究主要集中在概念、性质、定位、作用、管理主体，划分的层级、空间单元、原则、标准与指标体系，生态补偿政策，与其他功能区的关系，国外研究动态，分类政策设计，立法与制度等方面的问题，但对四类功能区如何进行工业化和城市化开发、开发的适宜度评价及其评价指标体系、管理体制等问题的研究明显不足。
　　
　　(二)广东省主体功能区划
　　广东省依据主体功能区理论，在《广东省国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》(表1)、《办法》、《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》等文件中，对主体功能区划、主体功能区进行了阐述，并发展了主体功能区理论。
　　《办法》根据经济社会发展情况和资源环境承载能力，结合主体功能区规划要求，将广东省21个市分为都市发展区、优化发展区、重点发展区和生态发展区四种类型区，提出了都市发展区和生态发展区的概念，用“发展”的概念代替了“开发”的概念，在用词上更加科学、更加适合广东的省情。《决定》结合主体功能区划的要求，对不同的类型区进一步明确了发展措施和重点，对都市、优化和重点发展区的部分地市构成的珠三角要求优化发展，对重点发展区的东翼要求振兴发展、西翼要求开拓发展，对生态发展区的北部山区要求扶持发展(表2)。
　　根据国家、广东省“十一五”规划纲要对主体功能区理论的阐述，作为生态发展区域的主体功能，非常明确是生态保障功能，为其他主体功能区域的城市化发展打造生态屏障；作为都市、优化和重点发展区域的主体功能，将承担不同强度和质量不断优化的产业化功能和质量不断优化、地域空间组织结构日益合理的城市化功能。
　　
　　二、基于主体功能区的城市化空间均衡发展考核评价指标体系
　　
　　
　　(一)空间均衡是主体功能区形成、区域城市化协调发展的本质要求
　　均衡是指相互作用的多种力量相互制约而形成的一种相对静止状态。将均衡分析引入主体功能区建设形成视角的城市化研究，主要原因在于：建设主体功能区的过程是工业化与城市化均衡发展的过程，是实现经济布局和人口布局的空间均衡、人口城市化和土地城市化的空间均衡，重在引导人口和经济在空间内合理分布与协同发展。空间均衡城市化是区域人口和经济的“适宜性、有序化”集聚和资源生态环境的“保护性、补偿性”供给。主体功能区意义上的“空间均衡”不是“空间平均”，而是空间开发上的均衡有序，即工业化与城市化开发上的均衡有序。资源环境承载力强、开发建设现状条件好和发展潜力大的区域要重点开发，实现生产生活的“相对高密度”；资源环境承载力弱、生态环境脆弱和发展潜力小的区域，要控制和限制开发，实现生产生活的“相对低密度”。主体功能区规划的目的是要实现资源的补偿性供与开发上的战略性空间均衡。主体功能区建设的目的就是要通过一套合理的制度安排，实现不同类型区人口、经济和资源环境的空间均衡，并且通过财政转移支付和合理补偿，使不同的城市化区域的公共福利实现均等化。
　　
　　(二)考核指标体系
　　主体功能区划分指标体系的构建要综合考虑资源、环境承载能力，国土开发密度与利用效能，经济发展潜力与能力，人口布局，空间均衡与协调程度等原则。主体功能区建设的宗旨在于强调空间规划、政策、发展、生态与生活水平的均衡与协调。基于主体功能区形成与发展的城市化发展指标体系的构建，要以空间均衡为基本原则，以实现基本公共服务均等化为目的。指标的测度与评价最大限度地体现均衡性和结构、体，系的协调性。
　　
　　根据城市化测度指标体系，体现主体功能区划的原则要求，选取5项一级29项二级指标进行分析(表3)。经济发展与结构分析方面，在人均与结构分析的基础上，设置地均空间指标；社会发展与生活分析方面，设置了体现技能培训的职业教育指标和体现医疗能力与设备水平的保障指标；地域空间规模与结构分析方面，增设体现转移就业方面的人口迁移指标；生态保护与治理方面，选取了具有综合反映效果的单位GDP能源消耗指标。
　　
　　三、广东省主体功能区城市化空间发展差异分析
　　
　　(一)城市化发展阶段差异较大
　　尽管四类主体功能区城市化发展总体进入快速发展期，但是，都市、优化发展区与重点、生态发展区的城市化水平处于后发展与快速发展两个不同的发展阶段，且区域内不平衡、差距较大(表4)。都市、优化发展区的二元结构、“城中村”问题还比较严重。
　　
　　1、人口城镇化水平
　　全省按城镇人口比重计算的城镇化率为63％。四类主体功能区各市城镇化水平差异较大。进入城市化后期

的有7市，集中分布在都市和优化发展区。11市处于城市化快速发展期，集中分布在重点发展区。
　　四类主体功能区所处的城市化阶段，分三个层次，都市发展区2市城镇化率最高，为90.38％，进入城市化的缓慢发展、城市现代化发展阶段。优化发展区的城镇化率为76.29％，刚刚进入城市化第三阶段、后发展阶段。重点发展区的城镇化率最低，为49.17％；生态发展区的城镇化率为52.35％；两类型区低于全省水平，处于城市化快速发展阶段。
　　2、人口非农化水平
　　全省户籍非农人口率为69.39％，即将进入城市化的后发展期。深圳、珠海、佛山3市完全非农化，广州、汕头2市接近非农化。四类主体功能区中，人口非农化程度分两个层次，都市和优化发展区高于80％，进入城市化后发展期；重点和生态发展区为60％-70％，处于城市化快速发展期。非农业人口比大于城镇人口比，产业非农化高于区域非农化。
　　
　　
　　(二)城市化进程的农村劳动力转移就业任务艰巨
　　非农从业发展不平衡且水平较低，从业结构状态不合理且高级化程度较低，从业结构与产值结构不相适应，第一产业就业严重过剩与第三产业就业吸纳不足并存，需要加快产业升级与转移就业步伐。全省仍面临艰巨的加快农村劳动力转移就业和农村城市化的重任(表5)。
　　1、三次产业从业结构
　　全省三次产业从业结构为30.37：38.81：30.82，处于二三、一结构状态。
　　四类主体功能区的从业结构表现为：都市发展区处于二、三、一结构状态，优化发展区处于二、三、一结构状态且第二严业从业比重过高，重点发展区处于一、二、三结构状态，生态发展区处于一、三、二结构状态。重点和生态两种类型发展区从业结构严重失衡，第一产业从业比重过高，二、三产业的比重偏低，就业吸纳能力比较低。
　　四类主体功能区的第三与第二产业从业比，只有生态发展区和重点发展区的粤西地区大于1，但其自身的从业结构不合理，且二、三产业自身的吸纳能力较低。
　　2、非农从业比重
　　全省非农从业率为69.63％，处于城市化快速发展期。但是，四类主体功能区非农从业水平较低，只有优化发展区大于70％，重点和生态发展区在20％-30％之间，处于城市化发展初级阶段。
　　(三)城市化发展动力空间不均衡与产业结构不合理
　　人均与地均GDP、人均与地均全社会固定资产投资额、人均进出口总额、人均一般地方财政收入等推进区域城市化发展的基本要素水平空间差距较大。产业非农化水平与产业结构的合理化程度、高级化程度较低(表6)，面临加快工业化进程、产业转移、产业结构优化升级，加快发展现代服务业、提升第三产业比重的重任。
　　
　　1、人均与地均GDP
　　人均GDP。全省按2006年常住人口计算的人均GDP为3520.59美元(按2006年全年平均价1美元≈8元人民币计算，下同)。四类主体功能区人均GDP发展不平衡。都市发展区2市，人均GDP为8155.95美元；优化发展区4市，人均GDP为5542.68美元；重点发展区12市，人均GDP为1781.52美元；生态发展区3市，人均GDP为1288.84美元。
　　地均GDP。全省地均GDP为182.22美元。四类主体功能区地均GDP发展极为不平衡。都市发展区2市，地均GDP为1583.29美元；优化发展区4市，地均GDP为936美元；重点发展区12市，地均GDP为628.1美元；生态发展区3市，地均GDP为25.3美元。
　　2、人均地方财政一般预算收入
　　全省按2006年末常住人口数计算的人均地方财政一般预算收入为2342.50元。发展极为不平衡，人均地方财政一般预算收入低于1000元的多达13市，占全省的61.9％，集中分布在重点和生态发展区。17市低于全省平均水平，占全省的80.95％。
　　都市发展区2市最高为5093.39元，生态发展区3市最低为544.86元。优化发展区4市，人均地方财政一般预算收入为2493.72元。分三个层次，珠海最高为4156.59元、佛山、中山为2000-3000元，东莞为1910.63元；重点发展区12市，人均地方财政一般预算收入为590.91元，发展水平较低且不平衡，最低的揭阳仅为244.21元。
　　3、人均进出口总额
　　全省按2006年末常住人口计算的人均进出口总额为5666.5美元。四类主体功能区人均进出口总额差距较大。都市发展区是生态发展区的39.66倍。人均进出口总额，都市发展区深圳是广州的4.22倍，优化发展区最高的珠海是最低的中山的77.23倍，重点发展区最高的云浮是最低的江门的459.32倍，生态发展区最高的韶关是最低的梅州的2.41倍。
　　
　　4、人均与地均全社会固定资产投资
　　人均全社会固定资产投资。全省按2006年末常住人口计算的人均全社会固定资产投资额为8740.7元。四类主体功能区人均全社会固定资产投资额不平衡。都市发展区是生态发展区的3 55倍。都市和优化发展区6市超过1万元，重点发展区最高的惠州是最低的朝阳的3.05倍，生态发展区最高的韶关是最低的梅州的2.39倍。
　　地均全社会固定资产投资。全省地均(元／km2)全社会固定资产投资额452.4元。四类主体功能区地均(元／km2)全社会固定资产投资额空间不均衡。都市发展区是生态发展区的35.09倍。都市和优化发展区除深圳超过6500元外，其余5市处于1500-3000元水平；重点发展区最高的汕头是最低的阳江的6.47倍；生态发展区最高的河源是最低的梅州的1.62倍。
　　5、产业非农化水平与结构
　　产业非农化水平。全省产业非农化水平为86.4％，最高深圳为99.9％，最低云浮为66.7％，最高是最低的1.5倍。四类主体功能区中，都市和优化发展区6市，产业非农化水平非常高，接近完全非农化区域；重点和生态发展区15市，产业非农化水平超过80％，比较高，但是差距较大。
　　三次产业产值结构。全省三次产业结构处于二、三、一结构状态。只有广州和肇庆2市处于三、二、一结构状态，但是肇庆的产业结构极为不合理，第一、二产业产值比重相近，都比较落后；其余19市都不同程度地处于二、三、一结构状态。
　　四类主体功能区中，都市发展区的产业结构处于三、二、一结构状态，较为合理；优化发展区的产业结构处于二、三、一结构状态，第二产业比重过高，急需产业转型和结构升级；重点和生态发展区的产业结构处于二、三、一结构状态，第二产业比重有待进一步提高，面临在保证质量的前提下进一步加快工业化发展的重任。
　　第三产业产值比重。全省第三产业比重为37.64％，最高广州为57.6％，最低云浮为28.1％，13市低于全省平均水平，总体发展水平不高。除都市发展区外，其他三类主体功能区都面临加快发展第三产业、特别是加快发

展现代服务业的重任。
　　第三与第二产业产值比。全省第三与第二产业比值为0.77小于1，只有广州、肇庆大于1，但是肇庆的产业结构不合理。四类主体功能区中，除都市发展区最高为1.14大于1外，其他三类主体功能区都小于1，面临产业高级化发展的重任。
　　6、工业化水平
　　全省工业化水平为44.49％。四类主体功能区中优化发展区较高，为57.58％；除肇庆为24.9％较低外，重点和生态发展区处于工业化快速发展期。
　　(四)城市化的社会发展与生活质量区域不均衡
　　四类主体功能区的收入、社会保障与消费水平区域两极分化严重，重点和生态发展区的水平较低。就业岗位供给与教育发展能力、医疗保障能力区域差距较大，区域基本公共服务不均等(表7)。
　　1、收入与消费能力
　　职工平均工资水平。全省职工(在岗职工和离开本单位仍保留劳动关系的职工)平均工资水平19607.19元，最高的都市发展区广州为36321元，最低的重点发展区揭阳为10493元，最高是最低的3.46倍。
　　四类主体功能区中，最高的都市发展区是最低的重点发展区的2.31倍。除清远外，重点和生态发展区的14市职工平均工资都低于全省水平。
　　
　　人均社会消费品零售总额。全省按2006年末常住人口计算的人均社会消费品零售总额为9612.50元，最高的都市发展区广州为22376.83元，最低的重点发展区揭阳为2983.21元，最高是最低的7.5倍。
　　四类主体功能区中，最高的都市发展区是最低的生态发展区的5.84倍。东莞和重点、生态发展区16市低于全省水平。
　　2、就业与社会保障能力
　　城镇登记失业率。全省城镇登记失业率为2.6％，低于失业警戒线。重点发展区粤西3市和生态发展区3市超过3％，但低于4％。城镇就业吸纳能力较强。
　　基本养老保险参保率。全省按2006年末常住人口计算的基本养老保险参保率为18.58％，最高的都市发展区深圳为50.23％，最低的重点发展区揭阳为4.63％，最高是最低的10.85倍。
　　四类主体功能区基本养老保险参保率较低。最高的都市发展区是最低的重点发展区的4.1倍。重点、生态发展区15市低于全省水平。
　　3、职业教育能力
　　全省中等职业教育师生比为1:21.76，超过省规定最高师生比(根据省编办、省教育厅、省劳动保障厅、省财政厅2004年12月22日颁发的《广东省中等职业技术学校机构编制标准暂行规定》，学生规模在8001及以上学校师生比为1:21)。中等职业教育师生比最高的河源为1:34.5，最低的阳江为1:11.93，最高是最低的2.89倍。
　　四类主体功能区中等职业教育师生比较高。都市发展区最高为1:27.96，其次是生态发展区为1:23.42，再次是重点发展区为1:21.98，最低的是优化发展区为1:18.650。
　　4、医疗服务能力
　　全省执业医师与医院床位比(医师／张)为1:1.56。执业医师与医院床位比最高的韶关为1:2.20，最低的潮州为1:0.82，最高是最低的2.68倍。
　　四类主体功能区执业医师与医院床位比，优化发展区最高为1:1.73，重点发展区为1:1.67，生态发展区为1:1.57，最低的都市发展区为1:1.36。
　　
　　(五)城市化的地域空间规模与结构不协调
　　按照主体功能区的要求，应当承担人口与经济集聚的重点发展区，城镇、人口与基础设施分布、规模失衡，等级体系不合理，都市、优化发展区过于密集。人力资源流动性不高，欠发达的重点和生态发展区需加快要素转移(表8)。
　　
　　1、人口分布、规模与迁移
　　人口密度。全省人口密度为518人／km2。四类主体功能区人口空间分布极为不协调。都市发展区2市是生态发展区3市的9.89倍。
　　都市发展区广州为1312人／km2，深圳是广州的3.3倍；优化发展区最高的东莞是最低的珠海的3.19倍；重点发展区12市最高的汕头是最低的清远的12.7倍；生态发展区最高的梅州是最低的河源的1.45倍。
　　城镇人口规模。全省城镇人口达5861.52万人，是人口大省，平均规模为279.12万人，最高的都市发展区深圳达846.43万人，最低的重点发展区潮州为93.7万人，5市超过平均规模，集中分布在都市和优化发展区，人口压力加大。
　　四类主体功能区，人口平均规模都接近或超过200万人，差异较大。都市发展区2市，人口总规模为1646.7万人，平均规模近823.35万人；优化发展区4市，人口总规模为1626.62万人，平均规模超过406.55万人；重点发展区12市，人口总规模为2381.44万人，平均规模为198.45万人；生态发展区3市，人口总规模514.87万人，平均规模为171.62万人。
　　人口迁移。全省户籍人口净迁移率省内为4.78‰、省外3.29‰，省内高于省外。江门、清远、云浮、阳江、汕头、潮州、韶关、河源、梅州9市省内迁移为负值，集中分布在重点和生态发展区。
　　都市和优化发展区户籍人口迁移率省外高于省内；重点发展区户籍人口净迁移率省内高于省外；生态发展区户籍人口净迁移率，省内、外为都为负值。
　　2、城镇(市辖镇)分布
　　到2006年底广东省共有各级城市(镇)1222个其中计划单列城市2个，省辖市21个县级市23个县城41个，市辖镇1137个。
　　全省市辖镇密度为0.63／100km2。四类主体功能区中的都市、优化、重点发展区的城镇集中度较高、生态发展区较低。都市发展区深圳已都市化，全部实行区街建制，无县级市和镇级行政建制；优化发展区最高的东莞是最低的佛山的2.19倍；重点发展区12市最高的汕头是最低的清远的3.9倍。
　　3、基础设施分布
　　全省高级路面铺设率为0.46公里／km2。高级路面铺设率最高的东莞为1.45公里／km2，最低的惠州、阳江为0.29公里／km2，最高是最低的5倍。
　　四类主体功能区中高级路面铺设率，优化发展区最高为1.083公里／km2，都市发展区为0.755公里／km2，重点发展区为0.389公里／km2，生态发展区最低为0.363公里／km2，最高是最低的2.98倍。
　　
　　(六)城市化的生态保障能力有待进一步提高
　　工业化水平较低、欠发达的重点和生态发展区，能源单位消耗较高，需要加强节能减排(表9)。
　　1、单位GDP能耗
　　全省单位GDP能耗为0.771吨标准煤／万元，最高的清远为1.67吨标准煤／万元，最低的汕尾为0.56吨标准煤／万元，最高是最低的2.98倍。
　　四类主体功能区中，生态发展区最高为1.43吨标准

煤／万元，重点发展区为1.01吨标准煤／万元，优化发展区为0.78吨标准煤历元，都市发展区最低为0.66吨标准煤／万元。
　　2、单位GDP电耗
　　全省单位GDP电耗为1172.1千瓦时／万元，最高的清远为1909.9千瓦时／万元，最低的茂名为524.9千瓦时／万元，最高是最低的3.64倍。
　　四类主体功能区中，优化发展区最高为1344.13千瓦时／万元，生态发展区为1311.5千瓦时／万元，重点发展区为1097.02千瓦时历元，最低的是都市发展区为818.65千瓦时／万元。
　　3、单位工业增加值能耗
　　全省单位工业增加值能耗为1.04吨标准煤／万元，最高的云浮为5.37吨标准煤／万元，最低的中山为0.45吨标准煤／万元，最高是最低的11.93倍。
　　四类主体功能区中，生态发展区最高为3.27吨标准煤／万元；其次是重点发展区，为1.91吨标准煤／万元；再次是都市发展区，为0.895吨标准煤历元；最低的是优化发展区，为0.788吨标准煤／万元。单位工业增加值能耗超过1.0吨标准煤／万元的多达14市，占全省的66.67％；超过3.0吨标准煤／万元的多达5市，占全省的23.81％。
　　综上分析，广东省四类主体功能区的显著特征是：城市化发展不均衡、空间结构体系不合理、发展能力差距较大、要素空间布局不均衡。
　　
　　四、推进广东主体功能区形成的城市化空间均衡发展建议
　　
　　(一)遵循城市化空间均衡发展规律，加快城市群和区域中心城市建设
　　人口与经济的极化、点轴、双核、网络化集聚是城市化空间均衡化发展的主要模式。极化发展模式是指通过在区域经济系统内引入推动型产业并布局于适当的区位，通过功能极化与地域极化，形成部门发展极和城市发展极，同时，在经济和地域空间中通过扩散效应释放其极化能量，推动其他地区和部门的发展，促进区域发展和空间均衡目标的实现，区域中心城市成为发展极；点轴发展模式是指由区域中心城市和交通、信息基础设施构成，是由点的极化发展为点延轴线的空间带状极化；双核发展模式由港口城市和区域中心城市及其连线所组成，一方是政治、经济、文化三位一体的区域性中心城市；另一方则是重要的港口城市，行使着区域中心城市的门户港城的功能，是普遍存在于沿海、沿江和沿边地区的一种空间结构现象；网络发展模式是通过交通运输、邮电通讯、电子商务政务等网络与节点城市构成的一种发展模式，是城市化空间集聚水平较高的发展模式。
　　根据广东省城市空间组织、地理区位特征，按照主体功能区划的要求，遵循城市化空间优化发展规律，都市发展区广州、深圳应当走极化扩散发展道路，成为广东乃至华南地区参与全球化竞争的龙头；优化发展区要接受都市发展区的辐射向网络化群落化发展，共同成为广东省参与全球化竞争的主体区域；重点发展区的东西两翼要遵循极化、点轴、双核发展规律，充分发挥港口的门户和引擎作用，通过加快区域性枢纽港、高速路网的建设和大型重化产业项目的布局，加快发展以汕头和湛江为中心的东西两翼城镇群；生态发展区要遵循点状极化发展规律，加快人口迁移集聚，发展区域中心城市和中心城镇。
　　
　　(二)依据不同类型区的发展要求，实施均衡化的城市化发展政策
　　1、完善人口迁移管理政策，优化城市化人口空间布局
　　城市化区域空间优化发展的过程是人口空间布局优化的过程，是人类赖以生存的生态、经济和土地等资源的空间均衡发展的过程，人口迁移管理政策的导向性和公平性是关键。人口管理政策，主要针对经济布局和人口布局失衡、人口城镇化和土地城镇化失衡等问题。政策实施的目的在于能够有效引导人口有序流动，实现人口在国土空间内合理分布，逐步实现人口与资金等生产要素同向流动。
　　根据广东省的实际和“双转移”中劳动力转移就业的要求，引导生态发展区的人口向区域中心城市和中心城镇转移、向重点发展区转移；引导都市和优化发展区的人口以产业转移为载体向生态发展区的中心城市和重点发展区转移。在就业安置、社会保障、教育文化、医疗卫生等方面，重点发展区要制定优惠政策，生态发展区要制定补助政策。
　　2、逐步实现基本公共服务均等化，提升城市化质量
　　城市化空间均衡发展的过程是城市化质量不断提升的过程。城市化质量反映在四个方面：一是城市化进程中“人”的生存和生活质量；二是推进城市化系统发展的“动力质量”；三是体现城市化发展内在机理和结构、分工的社会、经济、政治、空间的“协调性”；四是城市化发展在不同阶段和空间的“公平性”，不能以牺牲农村地区、落后地区、生态功能区为代价来加速城市化进程。提升城市化质量，要通过改革财政体制机制、完善财政政策，逐步实现基本公共服务均等化来实现。
　　财政政策制定和实施的目的在于通过转移支付和税收政策，解决限制开发区和禁止开发区的基本公共服务水平较为落后、部分经济活动的负外部性和生态补偿等问题。政策实施的手段措施在于完善中央和省以下财政转移支付制度。
　　广东省四类主体功能区基本公共服务不均等问题较为严重，特别是重点和生态发展区的县域更为落后，大大影响了城市化发展质量。因此，财政政策的重点，一是要实行省管县的财政体制，放权；二是加大对重点和生态发展区转移支付的力度；三是创造重点发展区依托承接产业转移和劳动力转移的财政激励机制，创造生态发展区依托资源和生态分享都市和优化发展区发展成果的机制。
　　3、明确投资与产业政策重点，提升城市化发展动力
　　城市化空间均衡发展要求投资与产业政策的空间均衡。投资与产业政策实施的目的在于解决投资与产业市场导向功能不足和空间失衡问题；加强政府投资与产业发展的功能区导向作用，引导社会资本合理流动；明确不同主体功能区产业发展目录，解决区域产业选择和资源禀赋不协调、产业转移与结构优化升级政策滞后等问题。通过投资与产业政策的实施，使现代服务业成为都市和优化发展区的城市化动力，使新型工业化成为重点发展区的城市化动力，使特色生态型产业化发展成为生态发展区的城市化动力。
　　都市和优化发展区投资与产业政策的重点，一是有利于加快金融业、物流业、信息服务业、科技服务业、外包服务业、商务会展业、文化创意产业和总部经济等现代产业体系建设；二是有利于推进区域城市一体化发展的的大交通运输体系、重大基础设施、资源能源、环保、电力、信息等网络系统建设；三是有利于扶持自主创新、“双转移”和“腾笼换鸟”，提升产业层次。
　　重点发展区投资与产业政策的重点，一是有利于交通、能源、水利、水电气热供应、污水垃圾处理等基础设施和公用事业发展；二是有利于循环型、就业吸纳型、外地转移型的产业转移；三是有利于“产业转移工业同区”建设。
　　生态发展区投资与产业政策的重点要向公共服务设施建设、生态环境保护方面倾斜，出台投资补贴、信贷投

放等方面优惠政策，扶持符合其主体功能要求的特色优势产业发展。
　　按照主体功能区的定位和理念，由都市和优化发展区构成的珠三角重点推动产业结构优化升级，建设全球高技术产业研发制造和新兴产业创业基地，国际高端生产性服务业中心，区域性金融、会展、航运、物流和贸易中心；重点发展区的东西两翼地区重点发展现代物流、临港工业、装备制造业和旅游业；生态发展区的粤北山区要坚持保护与开发并重的原则，积极发展特色优势制造业和资源产业，大力发展特色农业和现代农业，优先发展生态旅游业，建设生态保护区。
　　4、实施严格的土地政策。提升城市化的集约化发展水平
　　城市化不仅是农村人口与劳动力转化为城市人口与非农业劳动力的人口城市化过程同时也是农业用地、农村用地转化为非农业用地、城市用地的土地城市化过程。因此，主体功能区建设的城市化空间均衡发展的重要命题之一就是土地的集约利用问题。城市化空间均衡发展的过程是土地利用的集约化和空间均衡化发展过程。符合主体功能区建设要求的城市化是国土资源集约型、节约型城市化。土地城市化，一要严格控制基本建没用地和基本农田的非农化，二要使原有的城市土地利用趋于集约化，三要提高土地利用的空间效率和质量。具体实施严格土地政策的重点在于，对都市和优化发展区实行更严格的建设用地增量控制，鼓励城市建设用地的循环使用；在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点发展区建设用地供给，做到既要促进发展又能保护，明确城市、开发区和产业园区建设单位面积土地承载量的集约用地标准；对生态发展区实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。同时，从广东海岸线长、海滩涂面积大的滨海大省实际出发，还要对海滩涂实行严格的用途管制，保护海洋生态环境，为海洋经济的发展打造良好的生态屏障。
　　
　　(三)依据不同类型区的功能要求，对城市化绩效进行科学考核
　　基于主体功能区建设的城市化绩效考核是以不同类型的主体功能区为考核的地域单元，通过建立与主体功能定位和发展方向相一致的城市化评价指标体系，对其进行科学考核。考核强调城市化发展的科学性、差别性、适宜性和质量。对不同类型区考核的重点不同，对都市和优化发展区重点考核城市的现代化、全球化水平和能力，城市的自主创新能力和结构的优化升级能力；对重点发展区重点考核新型城市化发展能力，促进城市化集约化发展能力；对生态发展区重点考核城市化进程中的生态保护能力和政府对其公共服务的均等化程度与能力，以及政府的保护性发展和转移扶持能力。对不同类型区城市化考核指标的设计要体现共性与特殊性的统一，体现不同类型区的主体功能定位与发展方向。对生态发展区要突出生态保护和基本公共服务均等化指标；对重点发展区要突出推动城市发展的经济增长与工业化水平指标；对都市和优化发展区要突出提高城市现代化水平的经济社会结构、自主创新能力、产业现代化水平指标。
　　
　　责任编辑　徐敬东

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-491601.htm