打造区域发展新格局实现区域发展新跨越

来源:用户上传      作者: 周民良

　　2010年12月召开的中央经济工作会议明确提出，“要统筹国土空间开发利用，增强区域发展的协调性”。这显示，在“十二五”期间，促进区域更加协调地发展，已经成为一项事关全局的重大决策。研究和展望“十二五”期间区域经济的变化和发展，必须考虑到这一重大的现实政策背景。
　　
　　创造有利于区域协调发展的宏观环境
　　
　　展望“十二五”时期的经济社会发展格局，已经成为社会各界的热点话题。其中，“十二五”时期的区域经济走向尤其令人关注。但描绘未来的区域发展格局比较困难，因为预测未来往往以过去为基准，但到预测期末终于到来时，宏观经济环境已经发生巨大变化。以过去测度未来，许多假设前提并不成立。由此推论，言及实现未来更加协调的区域发展，就需要创造有利于区域协调发展的宏观环境。在假设宏观环境不变的前提下，预测未来是不可能得出正确结论的。笔者以为，有利于区域协调发展的良好宏观环境至少包括以下内容：国内外有利于发展的总体环境良好，战略机遇期依然存在；中国绝对经济增长速度保持在8％左右，与欧美国家相比保持5％左右的相对高差；固定资产投资增长速度相对下降，但是全社会消费维持相对较快的增长；恶质化的通货膨胀既是科学发展的大敌也是民众福利增长的大敌而受到全社会节制，垄断行业得到必要的规制，主张高物价的政策说帖因撕裂社会包容性和违背社会正义而被唾弃，因为控制物价的努力获得成效，滋生民众被剥夺感的浓厚气氛趋于消淡，全社会的紧张和不安定状态得到缓解；通过开征房产税，有效拦截流向房地产行业的投机性资金，并使更多的资本自然而然地导向实体经济；进出口继续保持一定增速，中国作为世界制造基地的地位继续维持，且增长重心逐渐移向高端；鼓励自主创新的政策和推动战略性新兴产业发展的政策结伴而行，创新成为国家的重要驱动力，战略性新兴产业在经济中的影响不断扩大；城镇化的趋势没有改变，“十二五”期间全国的城镇化水平将突破50％以上，为内需不断扩大提供增量空间；促进节能减排和污染治理的政策得到进一步贯彻，生态改善的力度进一步增大；国家根据各地发展条件和水平，积极推动地区间基本公共服务水平均等化；对各地融资平台的负面作用加以限制，问题比较突出的融资平台得到清理；生产要素跨地区流动加快和行政性壁垒的撤除，国内区域经济的一体化发展进一步提速。
　　
　　发挥各区域优势　塑造区域新格局
　　
　　目前区域发展格局及总体战略
　　在界定上述宏观环境的基本框架后，还需要考虑区域协调发展的现有起点。目前的区域发展格局是：各个地区的经济增长速度都较快，存在普遍性的有快无慢式发展；区域之间的发展水平带有明显的不平衡性，地区经济差距比较明显，沿海地区在全国经济发展中发挥重要作用；地区收入不平等和物价高涨导致不同地区居民的福利差距悬殊，低收入地区居民极易遭受高物价的沉重打击；园区经济在实现经济发展中发挥充分作用，经济技术开发区、高新技术产业开发区、产业集聚区、边境经济合作区等多种形态的园区不断发展，成为承载各类活跃性生产要素、推动地区经济发展的重要平台；在市场力量的驱动下，各区域的比较优势得到充分挖掘，区域增长潜力有效发挥。与此同时，国家已经形成逐渐合理和清晰的总体区域发展战略。这就是，坚持把实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，全面振兴东北等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。在这样的宏观环境与发展基点下，如果通过进一步的体制改革，相信中国将会出现各个区域经济发展优势得到发挥、劣势得到限制的良好格局。
　　沿海地区：率先发展和率先创新区域
　　沿海地区是国内先进制造密集带，也是科技要素密集带，既是显示中国制造国际地位与国际竞争力的主导区域，又是建设创新型国家的重点区域，具有率先发展区域和率先创新区域的双重特性。沿海地区率先实现从投资驱动向创新驱动的方向转变，会引领全国加快经济发展方式的转变。实现沿海地区产学研的有效结合，促进高新技术、先进适用技术的成功转化，将会推动沿海由成本低廉的制造区域向兼具成本优势和技术优势的创造区域转型。在转型中，沿海地区大进大出的开放潜力将得到进一步释放，以京津冀、长三角和珠三角为代表的大城市群和大都市连绵带在地理空间上自然延伸，民营企业和外资企业的增长速度加快，资本追逐技术和技术追逐资本的要素价值最大化趋势同时扩展。受商务成本上升、资源价格高企、劳动力短缺影响，沿海向内地的产业转移持续进行。在园区经济不断扩张、产业分工细化、产业集群扩大、产学研结合深化的影响下，沿海经济的正外部性不断增强，循环累积因果效应发挥作用，规模报酬递增与正反馈机制自我强化，沿海必将在中国经济平稳较快发展中发挥更大作用。
　　东北地区：充分动员和优化配置资源
　　东北地区城镇化水平高，工业基础好，资源组合好，劳动力素质较高，发展回旋空间大，制约经济增长的重要因素是管理体制。应该通过深化改革、技术创新、市场化重组等形式，尽可能盘活和优化存量资源。实现东北振兴，需要积极引入新的投资主体，扶持新兴产业，加强产业创新与技术创新，形成一批带动性强、影响力大的增量产业群。可以利用沿边临海的有利条件，扩大沿海、沿边、沿线开放，带动整体经济发展。在农副产品价格上涨时，东北土地密集度高的优势将受到政府和市场重视。积极利用国家政策，建设好东北的商品粮基地，可使东北在保障国家粮食安全中发挥更大作用。如果充分动员各种资源和优化资源配置，东北必将提升其在国家经济发展中的地位。
　　
　　中部地区：调整和优化产业结构
　　
　　中部地区是典型的工业结构相对单一而农村劳动力又相对过剩的区域。能源、冶金、装备制造等资本密集型工业的发展，产业发展受市场波动影响较大。过去，在一些省份煤炭开发所占比重较大，煤价上涨时省市财力增强，煤价下跌时省市经济困难，调整和优化产业结构的任务较重；同时，基于原材料产业所占比重较大而资本密集型产业带动劳动力就业能力较弱的特性，中部地区城镇化水平较低，农村劳动力过剩问题相对突出。要把国家政策援助与区域经济结构的市场化调整结合起来，实现中部与沿海的一体化发展，带动产业基地和交通枢纽建设。在沿海与中部的互动式发展中，既要引导沿海资本向中部地区流动，充分利用中部丰富的农产品资源，发展后续的轻型加工业，带动劳动力就业；又要促进中部的剩余劳动力向沿海劳动力短缺的地区流动，实现劳动力与资本的主动性结合。吸纳更多的沿海元素，内化成自身的增长能力，中部增长势头向好的局面可得以保持。
　　
　　西部地区：重视发展特色优势产业
　　
　　在国家把西部大开发放在优先位置

的背景下，西部因其经济落后、少数民族集中分布、自然环境较差将会得到更多优惠政策眷顾。同时，西部自身的资源潜力也将得到挖掘。开发西部，不仅是因为其经济弱而需要开发，也是因为其资源优而开发。在基础设施供求矛盾缓和、生态环境改善的基础上，对西部地区的政策投射将更多偏向于民生改善和内生发展能力的增强。通过发展以矿产资源加工、特色农副产品加工、新能源、生物医药、军民两用产业等特色优势产业，将有助于推动西部地区加快发展，推进西部的城镇化进程。未来几年，国家也将更加重视西部老少边穷地区发展，保障与改善全国经济最困难地区居民的福祉。与此同时，西部要利用自身边界线较长的有利条件，扩大对外开放，面向中亚、东南亚、南亚的周边国家，通过输入资源、输出工业品的方式扩大贸易往来，参与国际竞争。如果加以科学规划，有条件的西部地区的发展空间将进一步打开，实现经济又好又快地发展，这在过去十年内蒙古等地的发展历程中已经得到印证。但是，对于那些资源相对短缺、环境条件恶劣、特色优势产业发展空间较小的地区，国家也应该有长期扶持发展的政策准备。
　　
　　形成区域协调发展的新机制
　　
　　区域经济发展与其他经济社会发展一样，都建立于中国整体经济发展就是中国正处在工业化、城镇化、市场化过程的背景，这一过程迫切需要厘清市场与政府的基本关系。中国改革的经验与教训表明，哪里有市场，哪里就应该有政府管理；市场延伸到哪里，政府管理就应该延伸到哪里。放弃市场没有出路，僵化的计划经济体制没有活力；但放弃政府管理同样没有出路，放任投机的市场原教旨主义也绝不是中国问题的正解。工业化需要产业自由竞争，需要发挥市场作用；城镇化需要人口自由迁徙，需要发挥市场作用；市场化需要要素自由流动，也需要发挥市场作用。所有这些，都需要发挥市场对资源配置的基础性作用。但实现国家总体区域发展战略，需要政府强化对问题地区的援助性功能；推动地区战略性产业发展，需要政府加大财政补贴；促进各地的科技创新，需要增加财政性的研发支出；地方实施的综合配套改革，需要政府推进；管理好宏观经济并使微观机制有效发挥作用，需要提高政府调控的科学性、针对性和灵活性。很明显，在发挥市场作用时，需要政府更好地利用市场；在维护市场秩序、弥补市场缺失、抑制市场混乱等方面，需要政府有效地干预市场。建设一个向善、良治的政府，已成为实现中国大国崛起的客观需要。这是因为，在发育市场的任务基本完成以后，更好地建设现代政府管理制度和规范政府对经济活动的管理就称为建设和完善社会主义市场经济体制的核心任务。只有清晰地界定政府责任，规范政府对经济社会活动的行政行为，加强对政府履行职能的监督，才能保障经济的平稳较快发展，也有助于形成更加协调的区域发展新格局。
　　界定好政府的职能与责任，有赖于体制改革的强力推进。在区域经济发展的实践中，由于普遍以发展目标为导向，不少地方的综合配套改革方案逐渐趋同；由于地方政府的逐利动机卖地生财，导致民怨不断，并成为推高房价的重要根源；由于激励约束机制不对称尤其是约束机制没有有效建立，创新中的“宽容失败”极易触发“放纵失败”，使各地区的财政科技投入得不到有效利用；因政策制定与执行环节的利益纠葛，中央与地方关系进一步复杂化。这些，都使得进～步深化体制改革，成为推进科学发展与建设和谐社会的不二选择。客观地说，中国区域发展中出现的诸多问题，表现在下，根源在上。因而，中央经济工作会议明确提出，要加强改革顶层设计，在重点环节和关键领域取得突破，这是完全正确的。回顾以往，中国各个区域较快发展的良好格局是通过改革形成的。走向更加协调的区域发展格局，同样需要永不僵化地深化体制改革。笔者这里建议，在中央层面建立中央体制改革领导小组，研究国民经济与社会发展的重大体制改革问题，提出不同时期的重点改革任务并加以推进，科学有效地推进政治体制改革、经济体制改革、社会体制改革等多方面改革，并尽快推进政策形成机制的改革，这将有助于规范发展秩序，实现国民经济与社会发展的重大发展目标。当然，这些目标中，也包括区域进一步协调发展的目标。
　　
　　编辑　杜建芳

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