对内蒙古发行地方政府债券的几点建议
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作者: 内蒙古发展研究中心课题组
在国内经济增速持续回落、国际经济环境继续恶化的大背景下，为促进投资和消费需求，保持经济较快增长，同时，进一步促进地方政府公共服务融资渠道多元化，从根本上改变地方政府“土地财政”的局面，研究放开地方政府发行债券势在必行。国家可以先在经济发展条件较好和资源型省区选择试点。以资源型产业为主的内蒙古，具备了作为国家试点的基本条件。本文在相关研究的基础上，结合内蒙古的实际情况，提出了内蒙古成为发行地方政府债券试点省区的几点建议。
一、地方政府债券的基本含义及国外发展现状
地方政府债券是指地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，是指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。同中央政府发行的国债一样，地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。
允许地方政府举债正在成为世界潮流。据统计，目前世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债。在大多数市场经济国家，地方财政独立于中央财政，中央预算和地方预算各自独立编制，因而，地方政府发债是一个极其普遍的现象。在美国、日本、法国、德国、英国等，都有较完善和成熟的地方政府债券市场。地方债券市场作为地方政府融资的重要途径和资本市场的有机组成部分，在这些国家的地方经济发展中扮演着十分重要的角色和发挥着十分重大的作用。发行这类债券的目的，是为了筹措一定数量的资金用于满足市政建设、文化进步、公共安全、自然资源保护等方面的资金需要。例如，美国的地方债券称市政债券，主要分两类：一类是以州和地方政府的税收为担保的普通债务债券，其资信级别较高所筹资金通常用于教育、治安和防火等基本市政服务；另一类是以当地政府所建项目得到的收益来偿还本息的收入债券，政府不予担保，所筹资金主要用于建设收费公路、收费大学生宿舍、收费运输系统和灌溉系统等。日本的地方债券称地方债，其利息收入享受免税待遇，原则上不在交易所上市。英国的地方债券称地方当局债券，可以在伦敦证券交易所上市，地方当局发行债券的额度由英格兰银行负责控制。
二、新形势下，国家放行地方政府发行债券可能性增大
与国外一些国家相比，我国债券市场还极不完善，不仅债券品种很少，而且在发展速度上也比股票市场、投资基金逊色，因此债券市场的发展应成为下一阶段我国资本市场发展的重点之一。有专家估计，我国目前至少有12万亿元民间资本被闲置，基于此，充分运用闲置资金，大力发展债券市场应是我国下一步投融资体制改革的核心任务之一。
由于我国1995年起实施的《中华人民共和国预算法》规定，地方政府不得发行地方政府债券(除法律和国务院另有规定外)，因此，我国目前的政府债券仅限于中央政府债券。但地方政府在诸如桥梁、公路、隧道、供水、供气等基础设施的建设中又面临资金短缺的问题，于是形成了具有中国特色的地方政府债券，即以企业债券的形式发行地方政府债券。如1999年上海城市建设投资开发公司发行5亿元浦东建设债券，名义上是公司债券，但所筹资金则是用于上海地铁建设；济南自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，名义上是公司债券，而所筹资金则用于济南自来水设施建设。近几年，国债发行总规模中有少量中央政府代地方政府发行的债券，其中2001年为400亿元，2002年为250亿元，2003年为250亿元，2004年为150亿元，2005年为100亿元。
国务院发展研究中心地方债务课题组对我国各级地方债务进行了初步摸底，据统计，我国地方政府债务至少在1万亿元以上，其中，地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。与其让地方政府不规范的发债行为隐蔽地存在并积累风险，不如逐渐整合、规范，将其从“幕后”请到“前台”，增强地方债券的透明度和法律约束，促进其健康发展。
从当前的实际情况来看，我国具备了放行地方政府发行债券的基本条件和有利时机。一是适应当前扩大内需的需要。随着国际金融危机加速向实体经济蔓延，我国也将面临更加严重的冲击。为应对挑战，到2010年底，中央将安排11800亿元投资，这笔投资可带动大概4万亿元的投资规模。同时，各地方政府也先后公布了自己的投资计划，初步统计有十几万亿元之多，巨大的资金需求将为放行地方政府债券提供前所未有的契机；二是资金供给丰富。中国是世界上储蓄率最高的国家之一，平均储蓄率达到35％－40％，而当前我国居民个人投资者的投资渠道相对有限，地方政府债券作为一种“银边债券”，被认为是安全性仅次于“金边债券”的一种债券，而且，投资者购买地方政府债券所获得的利息收入一般都免交所得税，这对投资者有很强的吸引力。三是债务发行与管理具备了丰富的经验。我国已有多年的国债、企业债、金融债发行经验，特别是20多年的国债发行实践使我国在债券的发行方式、品种结构、期限结构?利率结构等方面都积累了丰富的经验，同时也培养了一批精通债券发行和流通的中介机构和专业人员，这些都为地方政府债券的顺利发行提供了技术上的支持和保证。
三、内蒙古争取成为地方政府债券发行试点省区的可能性
(一)近年来内蒙古经济的快速发展和财政收入的不断提高为争取作为地方政府债券发行试点省区奠定了基础
“十五”以来，我区整体经济保持了持续快速发展的良好态势，规模不断壮大，在全国的位次逐步上升。2007年全区地区生产总值达到6091.12亿元，已经连续6年增速居全国第1，生产总值占全国的比重由1.6％提高到2.2％，经济总量跃居到全国的第16位。随着经济的快速发展，财政收入明显增加，2007年，全区财政总收入达到1018.14亿元，是2000年的6.54倍，年均增长30.78％，增速快于全国平均水平9.63百分点，财政收入占生产总值的比重由11.11％提高到16.7％，财政收入在全国的位次上升至第17位。经济的快速发展和规模的逐步壮大、财政收入的不断提高为我们争取地方政府债券试点省区提供了较为坚实的基础。
(二)从内蒙古的资源禀斌和产业结构特点来看，具备了争取成为试点省区的基本条件
目前来看，有两类地方政府会优先获准发行债券。一类是有特别目的需要发债融资的，比如以开发能源为目的。一旦发行债券，石油、煤炭等资源就可以马上进行开发了。这些项目所带来的丰厚利润完全可以来偿还债务。还有一类是经济实力较强的重点城市。从我区资源特点和产业结构
的实际情况看，我们具备了作为试点省区的基本条件。一方面资源禀斌条件较好。我区是优势聚集、亟待勘探开发的资源富地，是新世纪我国重要的矿产资源战略接续基地。全区各类矿产保有储量潜在总价值为13.41万亿元，居全国第3位。人均拥有矿产资源的潜在价值为56.73万元，居全国之首。另一方面产业是以典型的资源型产业为主。作为国家重要的能源重点化工基地，能源、化工、冶金、农畜产品加工、装备制造和高新技术六大优势特色产业已经成为拉动内蒙古工业快速增长的主要动力。2007年煤电工业实现增加值787.19亿元，占规模以上工业的33.3％。全年资源类产业税收收入完成160.8亿元，占第二产业全部税收收入的55.8％。同时，我区煤电产业在全国占有重要地位，是全国外送电量最大的省份，能源供给的外向度相当大。资源型产业的稳步发展及良好的收益为我们争取作为试点省区提供了最基本的条件。
(三)较为落后的基础设施水平为内蒙古发行地方政府债券提高了较大的需求空间
对于内蒙古这样一个经济正处于起飞阶段的欠发达地区来说，当前基础设施水平总体来说还是比较滞后的，资金制约比较严重，基础设施仍相对薄弱。交通基础设施方面，运输网络规模小，总量不足，我区铁路、公路网密度均低于全国平均水平。内蒙古作为能源重化工、农畜产品的重要输出地，对交通设施的依赖性比较强，争取成为发行地方政府债券的试点省区，加快我区交通基础设施建设，无论是对经济结构的升级还是保持经济持续增长的后劲，都具有重要的意义。城镇基础设施方面，城镇化水平偏低，存在着城镇产业基础薄弱，基础设施滞后，布局分散，城镇功能定位和产业分工不明确等问题。城市基础设施建设需要政府进行引导性开发投资(包括交通、水、电等)，而我区地方政府由于资金缺乏、投入不足，抑制了城市化应有的进程，因此，开拓新的城市基础设施建设融资渠道尤为重要，争取成为国家放行地方政府债券的试点省区，无疑为我区城市基础设施建设提供了较好的发展机遇。
(四)丰裕的民间资金为内蒙古发行地方政府债券提供了充足的债券购买能力
近年来，随着我区经济的快速发展，城乡居民收入水平大幅提高。2000年-2007年全区人均生产总值由6502元增加到25558元，年均增速达17.51％，高于全国平均增速6.41百分点，由全国平均水平的91.8％上升到1.59倍。特别是近年来经济发展较快的呼包鄂地区，2007年3市人均地区生产总值超过7000美元，接近珠三角城市群的水平。3市城镇居民人均可支配收入达到16200元，农牧民人均纯收入达到6100元，接近沿海发达地区水平。随着收入水平的提高，居民手中的闲置资金不断增多，居民储蓄存款也在快速增加，2007年，全区城乡储蓄存款达到2541.9亿元，是2000年的2.9倍。发行地方政府债券，可为广大居民提供一个具有稳定收入来源的投资渠道，增加城乡居民的财产性收入。应该说，充足的民间资金和巨大的储蓄存款为我们发行地方政府债券提供了较好的应债环境。
四、对内蒙古争取成为发行地方政府债券试点省区的几点建议
综合上述分析，内蒙古已具备了发行地方政府债券的基本条件，同时，作为国家少数民族自治区，内蒙古也有一些其他省市不可比拟的优势。如果此项工作争取成功，对内蒙古经济社会发展具有十分重大的战略意义。一是通过发行地方政府债券可以有效改善当前我区较为落后的市政基础设施水平，解决制约经济发展的交通瓶颈；二是发行地方政府债券可加快我区资源开发步伐，加快资源优势向经济优势转变，同时，在对资源合理有效开发的基础上，政府可以拿出更多财力加快产业基地建设，推进产业结构升级，提高产品精深加工水平，优化产业和产品结构，从而保证我区工业经济的平稳快速发展；三是通过发行地方政府债券，可有效改善我区财政收入渠道单一的局面，提高地方政府可用财力，政府可将更多的财力用于改善民生领域的投入，有利于促进我区和谐社会建设。四是争取成为国家允许发行地方政府债券的试点省区，将提高我区固定资产投资力度，提高相关各行业投资和消费需求，进而刺激我区经济快速发展。以下是内蒙古争取成为发行地方政府债券试点省区的几点建议：
(一)密切关注国家动向
通过各种途径，了解相关信息。有关部门要加强与国家相关部门的联系和沟通，及时掌握最新消息，以便及早做好相应的准备工作。
(二)加强对地方政府发行债券相关方面的研究
切实提高对我区争取成为地方政府发行债券试点省区重要性的认识，建议由发改委和财政厅牵头，成立地方政府债券研究课题组，组织有关人员及专家学者对地方政府发行债券进行相关调查和研究探讨。
(三)进一步完善地方财政各项制度
加强对现有财政收入支出的监管力度，增强预算的完整性、统一性，严格按照人大批准的部门预算执行。规范预算执行程序，合理调度资金，保障财政资金安全有效运行。完善财政收支的各项规章制度，大力推行政府采购制度，提高财政资金使用效益，增加财政收支透明度。
(四)加强政府信用体系建设
政府信用体系对整个社会信用体系的良性运行具有主导责任，严密的信用保障机制的建立和完善是争取作为地方政府发行债券试点省区的首要条件。因此，今后一段时间，我们应着重加强政府信用建设。切实加强推进政府信用建设的组织领导，大力强化政府部门及工作人员信用意识，建立政府机关工作人员失信责任追究制度。
(五)做好发行地方政府债券的前期准备工作
根据国家宏观政策及内蒙古实际情况，研究论证发行地方政府债券的重点领域。研究起草举债地方性条例，及早提出发债方案。探讨发行债券的承担机构，论证组建内蒙古发展银行的可行性。
(执笔：吕清禄)
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