关于农村宅基地登记发证有关问题的探讨
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作者: 刘岩
摘 要： 为了建立和完善农村宅基地土地产权制度，维护广大农民宅基地的合法权益，促进农业持续健康发展，应依法对农村宅基地进行登记发证工作。但如何采取有效措施，确保农村宅基地登记发证工作顺利开展，有很多问题需要我们土地登记人员共同探讨。
关键词： 农村； 宅基地； 登记； 发证
中图分类号： F301.3 文献标识码： A 文章编号：1009-8631（2010）07-0021-01
农村宅基地，是指农村居民使用本村集体所有的土地用以建造住宅的建设用地。加强农村宅基地管理，是法律赋予各级政府的一项重要职责。做好农村宅基地登记发证工作是贯彻落实《土地管理法》，建立和完善土地产权制度，规范土地登记行为，适应经济发展和体制改革的需要。通过对农村宅基地登记发证，可以有效解决农村土地产权不清，农民自身土地权利义务模糊，权属纠纷等突出问题；改善投资环境，合理配置资源；严格控制农民占用耕地建设住宅，正确引导农村居民节约用地；切实维护农民和国家利益，促进农业持续健康发展。在这项工作中，有很多问题值得探讨，这里我想谈谈我的几点意见：
一、正确宣传，加强引导
在我国广大农村，宅基地登记发证率还是很低的，不少农民都没有主动办理土地使用证的意识，认为事不关己，可有可无。可直到发生权属纠纷、产权纠纷或征地拆迁没有拆迁凭证等等情况的时候才意识到土地使用权证书的重要性，这就需要我们土地管理部门应深入到农民当中，大力宣传。树立广大农民的法律意识，宅基地的产权意识，依法和合理用地的意识。具体工作上，可以根据各地实际，可以发动基层乡所，也可以在村委会的帮助配合下予以实施，争取在广大农村全面铺开宅基地登记发证工作。
二、关于一户一宅的界定
宅基地是农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨给农户建造房屋及小庭院使用的土地。用于建造住房、辅助用房（厨房、仓库、厕所）、庭院、沼气池、禽兽舍、柴草堆放等。宅基地的所有权属于农村集体经济组织，农户只有使用权没有所有权，不得买卖、出租和非法转让。农户对宅基地上的附着物享有所有权，有买卖和租赁的权利，不受他人侵犯。房屋出卖或出租后，宅基地的使用权随之转给受让人或承租人，但宅基地所有权始终为集体所有。出卖、出租房屋后再申请宅基地的，土地管理部门不予批准。农户建造房屋及小庭院使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，杜绝出现“小产权房”现象。
国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）文件中的第二项第五款明确指出：“严格宅基地申请条件，坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。”吉林省国土资源厅《关于进一步加快全省宅基地使用权登记发证工作的通知》（吉国土资籍发[2008]11号）文件中也提出“严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定”。除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理。”
以上转述，主要是为了严格控制建设用地占用土地，控制用地规模来实现保护耕地，所以提出的“一户一宅”。“户”是指农户，“一宅”是每个家庭（即户）只有一处宅基地，不是每户家庭成员都有。所以在土地登记时要把握好一户一宅，不能丈夫申请一处，妻子申请一处，在登记之前，做好前期准备工作，根据户籍资料，把本户家庭成员全部录入土地登记档案中。
三、关于“农户”与“非农户”的界定
法律规定，宅基地属于农民集体所有，农村村民即农户一户只能拥有一处宅基地。但存在两种情况是：一是农村的整个村、社或集体经济组织的大部分土地征为国有土地，其整个村、社或集体经济组织的农户也就变成了非农户；二是为了扩大城镇建成区的规模就把城镇边缘的农户变成了非农户。这两种情况下我们依然让这些非农户享受“一户一宅”，因为他们从根本上说就是“农户”。但还存在着其他另外一种的情况，就是城市户在农村购买了房屋，为了办理集体土地使用证就把户口迁到了农村（注不是农业户，还是非农业户口），在户口迁出和迁入栏内非常明确的写着由城市迁入，如果在这种情况下也给办了集体土地使用证，我认为与国家的政策相违背，也就是违背上述文件精神，他的户口即使由城市迁到农村，他也是非农业户口，没有责任田，他不能享受农村“一户一宅”的政策。
国务院办公厅《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）文件中说：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建设和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”吉林省国土资源厅《关于进一步加快全省宅基地使用权登记发证工作的通知》（吉国土资籍发[2008]11号）文件中也指出：“严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。”二者目的与一户一宅的目的相同，是为了控制用地规模，达到少占或不占耕地。所以我建议非农业户只能在前面的两种情况下可以办证，其余情况就只能遵守办证前提必备条件：必须是农户且只有一处宅基地。
四、违反规划建房办证的处理
在当前很多地方，农村宅基地内新增建筑物办理土地审批手续及办理土地使用证最主要的依据是土地监察部门的处罚手续，在没有城乡规划部门审批批件的情况下报请区政府办理审批手续，这样就造成居民可以随意在院内建房，建完后再进行处罚补办用地手续，把违章建筑变成了合法化。按照《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行）第四十一条规定：建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。所以，乡（镇）、村、屯都要按发展建设规划进行建设，凡没有乡（镇）、村、屯发展建设规划的，居民建房一律不予批准。《吉林省土地管理条例》第三十五条，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和村庄集镇建设规划，尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，经乡（镇）人民政府审核，由县级政府批准。
以上所述有两种处理办法：一是《城乡规划法》颁布实施后，在规划区内的土地审批必须有城乡规划审批手续，没有规划手续的补办规划手续；二是以时间来确定用地审批时是否需要规划手续。《城市规划法》颁布实施以前发生建设用地的，严控区（1级规划区）必须有规划审批手续。严控区（1级规划区）之外的，由土地监察部门予以处罚，报县级人民政府审批后予以登记发证。
五、建议
农村宅基地登记发证工作也是今年地籍工作的一项重点，关于这项工作，我也借鉴了很多地区的想法：
首先建立宅基地公示制度。对符合条件的用地户在镇和所在村政务公开栏内将申请理由、收费标准张榜公布，接受公众监督。
二是用地前签协议制度。对符合建房条件的用地户，由镇国土所根据土地利用总体规划和城乡规划，与用地户签订建房用地协议，明确用地范围、面积、四址位置、方位、高度等，做到与村庄及中心村规划相一致，切实维护城乡规划的严肃性。
三是建立检查制。村民建房过程中，镇国土所人员到现场检查是否按规划施工，避免不符合规划和超标占地行为发生。
四是竣工验收制度。村民房屋竣工后，镇国土所会同村委会进行实际丈量，核实是否按规划用地，验收合格的方可发土地使用证。
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