高速公路路政管理的问题探讨
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摘要；本文根据作者多年的工作经验和积累对在高速公路中管理遇到的问题进行的探讨。提出了改进高速公路路政管理工作的方法和措施。
关键词；高速公路；路政管理；一致
高速公路路政管理就是各级交通主管部门及其授权的高速公路管理机构，根据国家法律的规定，为保护公路、公路用地、公路设施，对高速公路使用者所采取的直接产生法律效果的行政管理行为，即依照法律、法规履行保护路产、维护路权的管理。所谓保护路产，是指交通主管部门及其授权的公路管理机构依法保护国家授权它享有占有、使用、处置权的所有有形和无形的财产。
随着高速公路在中国经济中的作用日益突出，高速公路路政管理在高速公路发展中的保障作用也越来越明显和重要，路政管理机构必须切实维护好公路投资者、经营者、使用者的利益。
1高速公路路政管理的特点
1.l公路行政管理要与行政协调相统一
在路政机构对高速公路进行管理的时候，需要使用到各种方法与其它行政机关调整组织之间、人员之间、行政运行之间的关系，调整管理系统与外部环境、管理对象之间的关系，以便与和谐地实现行政目标。在实际工作中，最常发生的主要有如下几种行政协调:交通事故管理中与公安主管部门的行政协调;路产管理中与政府土地主管部门的行政协调;建筑控制区管理中与城建部门的行政协调;维护路权时与工商、电讯、水利等部门的行政协调;纠正超限运输时与道路运政和公安交警部门的行政协调;区域事务协调方面与沿线的各级政府、行政村的行政协调。
1.2公路行政管理要与公路行政执法相统一
公路行政主体法规是《中华人民共和国公路法》，它规定了路政管理目标、管理原则，设定了管理主体和管理对象，规定了管理内容，是公路路政法规体系中起主导作用的纲领性法规，是路政管理的主要规范依据。同时，路政管理也有配套法规和相关法规，包括行政法和行政程序法(行政处罚、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等)，还有相关的公安行政、林业行政、土地行政法规等，另外，地方行政法规、规章对路政管理行为的各个方面都予以了规定。
1.3行政管理要与专业管理相统一
和普通的公路相比较，高速公路在操作运行规章制度上有着更高的要求，尤其是随着每天交通量的增加，使得在高速公路路权的维护上存在很多的困难。高速公路是一个全保密的系统，具有普通公路没有的运行特征，管理工作主要体现在高速公路系统内部，所以高速公路路政管理是一种全方位、全区域的路上跟踪管理，决定了高速公路路政管理的方式具有专业性。因此，高速公路路政管理需要将行政管理与专业化管理相统一。
2高速公路路政管理存在的问题
高速公路的路政管理比一般公路的管理更复杂、更具有特殊性路政管理机构不仅仅要维护国家公路使用者的利益和正确履行行政职能，而且还要维护高速公路经营者的利益，体现路政的服务功能，管理难度比较大。目前高速公路的路政管理存在很多没有解决的问题:
2.1路政管理体制不顺
《公路法》在第六十六条中指出由县级以上人民政府交通管理部门或者公路管理机构的派出机构、人员行使收费公路的路政管理。但《公路法》并未明确以何种体制实现路政管理。在实际操作中，主要有三种模式。每种模式都有需要进一步完善的地方。
(l)直接管理模式
由交通主管部门或高速公路管理机构设立执法队，在高速公路上行使路政管理职责，高速公路经营者在法律法规规定范围内进行经营活动。由于执法队是独立执法，因此在与高速公路经营者协商事议时，工作难度大，容易遇到阻力。
(2)执法委派模式
路政机构进入高速公路企业，派驻人员与高速公路经营者以经济合同形式明确各自的权利与义务，并在高速公路经营者的协调、配合下进行路政管理。此模式的本意是利用经营者先进的管理设备和方法避免管理资源的浪费，提高经营者配合路政工作的积极性。但在实际操作中，出现了一些新问题。比如:路政人员的工资由经营者支付，因此在行政执法的过程中缺乏严格性或对于高速公路经营者的违规行为不及时制等。有些高速公路经营者对路政人员支付的报酬较低，路政人员因此而不认真工作，对于有损路产路权的事件不履行保护职责，给国家公路资产造成重大损失。
(3)行政授权模式
由省级交通主管部门根据高速公路运营、管理情况，授予高速公路经营者路政管理权，使其具有对所经营高速公路的行政管理权。此模式虽然操作简单，但管理效果令人怀疑。既当裁判员又当运动员的管理弊端一早已在其它行业凸显因此，.高速公路跻政管理不应重蹈覆辙，降低行政执法的严肃性与公平性。
2.2交通、公安两部门职能划分不清
高速公路的主管部门有两家，一是负责行业管理的交通部门，二是负责公路交通安全的公安部门。随着高速公路里程的不断增长，两个政府职能部门的矛盾越来越明显，明显影响了高速公路的日常经营活动。为了协调两部门之间的关系，各省都在高速公路管理职能划分方面进行了探索和改进，主要呈现出三种模式:
(l)两家分管模式
交通安全管理由公安部门负责，其它职能由交通部门负责。两家分管模式构建起来简便省事，但是由于公安部门的交通安全管理体制与高速公路管理体制平等构建，分别运行，两部门的管理目标难以协调一致，由此引发诸多矛盾。例如:公安部门为了保证道路通行安全，在恶劣天气关闭高速公路。有时候过于严格的控制影响了高速公路经营者的收益;路权和公安部门都有排除高速公路临时故障的职责，并都配有清障车。因为清障车一般是有偿服务，清障就成了一些高速公路上两部门发生纠纷的重要事由，这对政府形象有很大影响。
(2)两家共管模式
由交通、公安两家联合组成统一的高速公路管理机构。两家共管模式只是在形式上将交通安全纳人了高速公路管理体制。公安交警的人事、业务仍归公安部门管理。交通部门仅限于提供经费和后勤保障，工作职能仍是两家分管制。虽然在信息的共享方面比两家分管模式有所改进，但管理目标上的矛盾及体制磨擦问题依然存在;且公安部门对派往高速公路执法交警的内部监督出现盲区。河北省对此模式进行尝试后未能实施。
(3)一家统管模式
由交通部门组成高速公路管理机构对高速公路路政、交通安全实行统一管理。重庆市成立的高速公路行政执法总队即是应用了此模式。它的职责范围包括:路政、交通安全、公路运政、交通规费征稽。此模式节约了人力、物力，加大了执法力度，提高了管理效率。但由于没有相关法律法规的支持与衔接，交通部门权力使用还不规范，此模式的推广还需假以时日.
2.3路政管理法律法规不全
高速公路的收费目的是还贷或盈利，首先考虑的是经营者利益;路政管理的目的是保护路产维护路权，首先考虑的是国家利益:两者行为目标的不一致导致在路政执法中会出现比管理普通公路更多的问题。路政管理必须要依法行政，但由于高速公路的营运不断出现新情况，国家的法律制度建设总跟不上。由于法律法规不健全、不配套，导致在路政管理中常常再现无法可依或与其它部门规章相冲突的情况。如:交通、公安部门都依据各自的规章认定自己是高速公路交通秩序管理人，存在法规冲突问题;高速公路经营者有时不配合路政人员的工作，给路政管理造成阻碍，但目前还没有对应的详细规则约束经营者;路政机构代表国家收取的公路及其附属设施的赔(补)偿费应按一定比例及时返还高速公路经营者用于公路修复，但返还比例还不明确;在建筑控制区范围内修建违规建筑的情况很突出，但路政机构决定强制执行时，现行法律给予的权限很小。
3改进路政管理工作的途径
3.1理顺路政管理体制
要抓好路政管理工作首先需理顺路政管理体制。每个省都应设置省内统一的路政管理机构，与高速公路经营者分离人事隶属关系，实行统一领导、分级管理。各市、县级路政机构、人员隶属当地交通主管部门。目前在高速公路经营方式还不完善、稳定的条件下，作为高速公路管理体制重要组成部分的路政管理体制也应该有一个改革的过程。
3.2明确交通安全职能划分
一家统管是一种比较精简高效的模式。交通部门比公安部门更注重高速公路事业的可持续性发展，这有利于为高速公路经营者服务，且交通部门会像公安部门一样注重交通安全管理一家统管模式需要改进的地方是:加大对交哑部门高速公路管理机构的监督、提高路政人员的职业素质，让公安机关在高速公路内设置派出所以增强行政执法力度。
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