浅谈新时期消防监督执法

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　　 摘要：消防监督执法是指公安消防机构为了国家和人民生命财产的安全，依法对机关、团体、企业、事业单位遵守消防法律、法规情况进行监督检查，对违反消防法律、法规的行为，责令改正，并依法实施处罚的执法行为。作为公安行政执法工作的重要组成部分，消防监督执法工作关系到社会安定与人民生命财产安全，在保障社会主义现代化经济建设顺利进行方面发挥着日趋重要的作用。
　　 关键词：消防监督执法、消防法规，行政执法
　　 1我国消防行政执法的现状
　　 1.1消防法律法规体系逐步完善
　　 我国消防法制建设自改革开放以来所取得的成绩不容置疑，就立法而论，自全国人大常委会批准，国务院于1957年11月29日颁布了第一个全国性的消防法规――《消防监督条例》后，国务院相继制定了三十多个消防法律法规，地方性消防法规和规章80余部，国家强制性消防工程技术规范、国家和行业消防技术标准230余部，初步形成了以《中华人民共和国消防法》为基础，以行政法规、部门规章和消防技术规范、标准相配套，以地方性消防法规和政府规章为补充的消防法规体系。为我国消防法制建设的发展打下了坚实的基础，为加强消防执法工作提供了必要的前提。
　　 1.2消防行政审批制度日趋规范
　　 自《中华人民共和国行政许可法》实施后，公安部消防局对所有消防行政审批项目进行了全面的清理，先后取消了消防设施专项工程设计证书审核、易燃易爆化学物品准运证、建筑消防设施检测和维修保养资格许可证审批发证等10项消防审批项目，根据新修定的《中华人民共和国消防法》又对大型群众性活动举办前的消防安全检查的行政许可予以取消,同时重新修定了《消防监督检查规定》、《消防监督检查规范》、《火灾调查规范》和《社会消防安全教育培训规定》等消防配套法规，进一步规范消防监督检查工作。但通过近几年的实践，以及笔者在消防行政执法中遇到的一系列实际问题来看，我国的消防法制建设还存在着一些发展过程中的问题与缺陷。消防行政执法办案工作仍然存在诸多的矛盾和问题，面临严峻的挑战，消防行政执法难的问题仍很突出。
　　2当前消防监督执法过程中遇到的主要难点问题
　　 2.1消防监督执法程序较混乱
　　 一些必须与《消防法》配套的规章有待制定。如《消防法》第8条规定：“城市人民政府应当将包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车道、消防装备等内容的消防规划纳入城市总体规划，并负责组织有关部门实施”尽一步规范消防监督检查工作，变以前的微观管理为宏观管理，变直接管理为间接管理，变指挥式管理为服务式管理，提高消防监督检查工作的有效性和科学性。在日常工作中，有些同志对行政处罚程序把握不准,搞不清立案、调查取证、权利告知、处罚呈批和下发处罚决定书的时间顺序。各地公安消防机构不同程度地存在处罚在前、审批在后；处罚在前、听证在后；处罚在前、集体议案在后；集体议案在前、听证在后；集体议案在前、调查取证在后；权利告知与行政处罚同时进行等执法程序方面的错误。或是忽视行政处罚的前置条件,部分单位在行政处罚前置条件尚未具备的情况 下就直接对当事人实施行政处罚。
　　 或是执法文书送达不规范，有的文书填写不规范，没注明送达人和所送文书的名称与编号，有的送达回执受送达人没有签收。有的单位为图省事，发现违法行为先实施处罚，然后再补《立案审批表》、《告知权利通知书》、《公安行政处罚审批表》、《公安行政处罚决定书》等相关的手续。或者干脆就不问材料，不下发相关的法律文书。还有的执法者对当场处罚和一般处罚运用不准确，对不应当场处罚的违法行为，进行了当场处罚。
　　 2.2“消防安全责任制”落实效果不理想
　　 “消防安全责任制”包括政府上下级之间，政府与其主管部门之间，企事业单位之间以及个人之间通过签订责任书等形式落实逐级消防安全责任制，明确各自的责任，做到‘谁主管谁负责’，另外公安消防机关要按照《机关、团体、企事业单位消防安全管理规定》要求，结合工作实际，相应的制定社会单位的消防安全责任考核细则，规范各级部门之间的责任和义务。各级社会单位也要认真落实，定期进行考核，奖优异罚差劣。逐渐促进各级社会单位的工作，切实做到实处。
　　 然而逐级消防安全责任制的实施效果并不明显，消防安全责任往往只表现为行政管理责任，并非强有力的法律责任。各级各部门日常的消防工作职责履行根本不受其制约。没有任何强制条款的约束下，消防安全由此也很难被纳入其他工作环节。如在人事制度中，消防责任很少纳入考评范围；在民事活动中，没有把消防安全责任摆在首位；在经济活动中，没有消防安全的指标要求；在国民教育体系内，缺少消防教育内容。
　　 以上无不表明，各级各部门消防责任意识仍很淡薄，对消防工作的重视程度仍然不够，对应担负的消防安全责任还存在着很大的认识局限，往往是消防部门查出问题，却很少会认真解决，主动地去努力完善并落的。要真正形成“政府统一领导、部门依法监督、单位全面负责、群众积极参与”的消防工作格局还任重道远。
　　 2.3消防行政执法不规范
　　 执法人员不能规范的利用法律法规，执法随意性大，消防法律文书中指出的违法行为与引用的法律条款不相符，甚至不引用法律条款的行为时有发生。有的执法者在应用法律条文中，只会应用《消防法》和《消防条例》，而不能正确应用其它相应的消防技术规范，使得法律条文运用不完整，对于一些违反消防技术规范的行为不能够按照规范定性，从而使得消防工作不到位。
　　 有些法律文书的运用、填写不规范，在对重点单位和一般单位的检查中，一些没有违反《消防法》，但应当记录的，未采用消防监督检查记录；对于一些存在火灾隐患和重大火灾隐患，违反消防法律、法规的行为应该下发《责令限期改正通知书》、《重大火灾隐患限期整改通知书》，而未发送相应的法律文书；对到期应进行复查，未按要求整改的按照规定实施处罚的，未进行整改和处罚。
　　 而某些消防部门则二者颠倒，该处罚的不处罚，不该处罚的处罚。 还有的执法者在下发《责令限期改正通知书》中应用《消防法》法律责任中的条款，而在下发《公安行政处罚决定书》中却应用《消防法》火灾预防中的条款，有些《责令限期改正通知书》内明明应该填写不符合消防技术规范条款的，而只是简单地打一条违反消防法的条款进去。更为严重的是执法随意性大，执法人员自由行使自由裁量权。以罚代停，以罚代改，以罚代拘等违法现象仍然存在；不符合依法从轻或者减轻行政处罚情节的却减轻了处罚，而从轻及从重处罚条件仅仅依靠执法人员的主观臆断。
　　 3 加强消防行政执法的对策
　　 针对当前公安消防机构及其执法人员在消防行政执法中存在的问题,在深刻分析原因的基础上,必须本着坚持“立警为公,执法为民”的思想,进一步转变执法观念,严格依法履行职责,切实规范消防行政执法行为,确保消防行政执法质量。
　　 3.1切实强化消防部队的经费保障, 以解决基层消防执法的后顾之忧
　　 当前,各级政府和上级消防机构要为基层消防部队解决经费保障、消防装备以及营房建设等方面的困难。除正常办公费用外,政府应建立消防经费保障长效机制,确保消防工作所需费用的基本满足。上级消防机构,特别是公安部和省级以上消防机构, 要全力争取从中央和省级财政渠道为下级消防机构解决通信、灭火和检查等技术装备配置经费, 为基层消防执法办案活动提供有力保障, 切实解除后顾之忧, 进而从严治理执法随意性问题, 强力规范执法行为, 全面提升其执法质量。

　　 3.2理性、平和执法，优化消防监督执法机制
　　 要使消防监督执法工作达到预期目的，收到良好的效果，就要有一个较好的执法运行机制因此，要真正为监督执法工作服务，就要及时了解和掌握执法过程中存在的薄弱环节，以便有针对性地在完善执法工作，细化执法规程,完善业务流程,规范执法环节上下功夫。在市政府办证中心消防窗口统一受理各类消防行政许可，对符合法定形式的、资料齐全的，立即予以受理；对个别资料不齐，不影响全局的，由窗口先行受理，并一次性告知需补齐的资料。对建筑工程消防设计审核、验收，对公众聚集场所投入使用、营业前的消防安全检查以及对小型装修工程及简易消防工程的办结时限均减少了审批时限。对申报项目集中，数量较多县市区，支队组织技术人员蹲点基层，现场服务。
　　 对规模大、周期长的大型工程项目，可根据项目进度，分期审核验收。对一些规模较小项目，委托当地消防大队直接受理并审批。设立消防服务热线电话，提供业务查询、服务咨询，受理火灾隐患和消防违法行为的举报、投诉。对属于职责内的事应当及时办理，对不属于自己管辖或职责以外的事要先行受理，做好接待记录，及时移交有关业务部门和人员办理，并向人民群众说明情况。同时，设立消防网站，公布行政审批结果及有关信息、消防技术法律法规、火灾信息、防火监督、隐患整治、消防宣传等信息，推进各项工作协调、全面发展。
　　 3.3对现行消防法规进行清理,完善消防法规体系
　　 “有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是我国各项现行法规的落实原则。其中有法可依,是规范消防行政执法的关键。因此,公安消防机构应根据践行“执法为民”思想的要求,结合消防行政执法的实践和新形势发展的需要,认真对现行的消防法规及规范性文件进行清理。在消防立法方面，应根据各地不同情况，鼓励地方立法，国家可以提供几套不同的法律范文，供地方参考。在《消防法》这一根本法下，制定地市级消防条例，作为本地消防工作的基本法规，规范管理本行政管辖区域内的消防行政行为；消防技术规范也要在国家制定的一个总体框架下，充分考虑地方经济发展实际，制定本地的各类消防技术规范，并报上级备案，经批准后予以执行。
　　 3.4建立健全监督制约机制,规范消防行政执法
　　 要建立健全对消防行政执法的监督、制约机制,必须做到以下几点:首先建立健全消防行政执法责任制。即：一是要搞好纵向监督，不仅仅上级对下级享有监督权，下级对上级的执法活动、违法行为也同样有权提出异议；
　　 二是，贯彻好横向监督，同行业、同部门之间要相互监督，达到制约平衡，相互牵制。确保消防行政执法权限确定化、责任明晰化、程序公开化、执法行为规范化。其次严格落实依法行政例会制度、内部执法层级监督检查制度、热点岗位人员轮岗交流制度等制度。
　　 再次推行消防执法质量考核评议、执法过错责任追究制度,对个案监督或考核评议中发现的消防执法不当、执法违法等问题,以及造成赔偿、行政败诉或者经行政复议被撤销的消防行政案件,都要通过倒查,认真分析,找出原因,坚决纠正。
　　 最后深化警务公开工作。公布举报投诉电话,公开办事程序、聘请社会消防监督员采取座谈会等多种形式定期向社会征求对消防监督工作的意见，提高消防监督执法的严格、公正、文明性。总而言之，只有通过强化执法监督制约机制,切实规范消防行政执法,严格依法履行职责，才能最终使监督执法落到实处，才能最终为最广大的人民群众谋利益。
　　 3.5从思想认知、文化素质上努力提高执法者的素质
　　 “业精于勤荒于嬉，行成于思毁于随”。一个执法者的素质低下将会影响到整个消防部队的执法形象，因此，要想全面提升消防部队的行政执法水平，必定要从提高执法者个人素质着手。随着消防法律体系的不断健全和完善，能否做到有法必依，执法必严，违法必究，关键是要看执法人员政治素质、业务素质和法律知识水平如何。而首当其冲的自然是政治素质，一名执法者没有坚定的政治立场、端正的工作动机和为人民群众服务的工作态度，是不可能公正公平的进行行政执法的。
　　 因此，首先要做的就是定期对消防执法者进行政治教育，将思想政治教育提到一定高度，进一步提高执法者的思想素质，使消防行政执法有坚实的基础。
　　 同时，要转变观念,加强沟通。作为直接指导公安派出所开展消防监督工作的消防机构,要积极的同级公安机关主要领导加强沟通,取得分局领导和管派出所工作领导对消防工作的支持,促进统一公安派出所思想认识,切实建立起正职领导负责,副职分管的消防监督工作管理机制。
　　 另要及时组织考核，进一步落实持证上岗制度，促使各岗位监督人员必须取得相应的上岗资格证书，从而提高整个执法队伍的业务素质，以全面提升消防部门行政执法水平。

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