浅谈土地利用功能区划分

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　　摘要：土地利用功能区应基于国家主体功能分区、区域发展实际、区域资源环境承载力、区域发展权，淡化指标管理，以追求合理的土地利用结构和布局模式为目标，在统一的土地利用分区体系下，建立指标体系，逐步判别缩微划后结合区域发展规划等进行划定，并实行差别化的土地利用调控政策和调控指标。
　　关键字：土地土地利用规划区域 功能区
　　土地利用功能分区是土地利用总体规划的重要内容，是合理调整区域土地利用政策和土地利用方向，进行土地利用空间管制和用途管制的重要依据，有利于坚持以人为本，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布等与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境空间均衡；有利于建设环境友好型和资源节约型社会。
　　1研究背景
　　传统的土地利用功能分区一般以区域+主要用途进行命名，如东部农林牧业发展用地区，其目的是确定某一区域土地利用的主要方向。随着中共中央国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类主体功能后，改变了以往土地利用功能区划分的固有思路。本文所研究的土地利用功能分区以国家主体功能分区为基础，将土地利用功能划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类。
　　2土地利用功能区划定的基本要求
　　2.1以国家主体功能区划为基础
　　根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》国发[2007]21号文件要求，在土地政策上应按照主体功能区的有关要求，确保18亿亩耕地数量不减少、质量不下降，对优化开发区实行更严格的建设用地增量控制，适当扩大重点开发区建设用地供给，严格对限制开发区和禁止开发区的土地用途管制。
　　2.2在坚持“节约和集约”利用土地和坚决保护耕地前提下，淡化指标管理
　　节约和集约土地利用是加强土地利用调控、编制土地利用总体规划和土地利用功能分区的重要原则，是制定不同区域调控指标的重要依据。应在坚持“节约和集约”利用土地和坚决保护耕地前提下，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，以国家产业政策、限制和禁止用地目标为导向，严格执行相关用地定额标准，加强项目用地审批，严格控制建设项目进入门槛，淡化指标管理，加强土地利用空间管制和用途管制。土地利用功能区划分，需以淡化指标管理为前提。
　　2.3坚持土地利用分区体系
　　土地利用分区是一个有机整体，土地利用功能分区只是土地利用分区体系的一个部分，其在土地利用综合分区之下，在土地利用用途分区之上。同时下级分区需服从上级分区，上级分区应充分考虑下级分区，覆盖下级分区，下级分区在上级分区的要求下，对上级分区进行补充。
　　3土地利用功能区划分方法
　　3.1摸清本行政区开发现状、资源赋存、资源环境承载力等基本条件
　　摸清本行政区内土地利用现状、现有开发密度、资源禀赋（含人力资源等）、资本存量、区位优势、交通等基础设施建设情况，包括文化、教育、科技等发展水平。根据资源赋存和环境条件等，测算区域资源环境承载力。
　　3.2明确本行政区发展思路和重点方向
　　根据上级行政区、本级行政区和下级行政区国民经济与社会发展规划及其他相关规划，合理确定本级行政区发展思路和发展的重点方向。
　　3.3建立合理的指标体系
　　指标体系的建立，可参照或者直接引用国家主体功能分区指标体系，若没有参照的指标体系可参照国家发改委可持续发展指标进行。指标体系的建立应定量和定性相结合，建立多指标菜单式指标体系，个人认为，指标体系可分为现状指标体系和发展指标体系。
　　表1土地利用功能区划分指标体系
　　上述指标体系相对比较庞大，可通过主成分分析法等进行判别缩微，减少指标个数，选取相关性较大的指标，也可进行逐步判别缩微，最终得出分类评价结果。
　　3.4合理确定各功能区土地利用方向、政策
　　一般来说，各类土地利用功能区的土地利用政策如下：
　　优化开发区：建设用地要以内涵挖潜为主，控制建设用地的外延扩展。严格控制对优质耕地的占有，在保护耕地的同时改善城镇生态环境。
　　重点开发区：加强基础设施建设，改善投资创业环境，促进产业集群发展，加快工业化进程，以工业化带动城镇化。适度扩大建设用地规模，优先保障基础设施建设、城镇化、工业化用地。
　　限制开发区：坚持保护优先、适度开发、点状发展，以生态用地为主，保障基础设施建设和非农优势产业用地。
　　禁止开发区：以生态保护为中心，禁止所有与主体功能不符的土地利用活动。
　　4对土地利用功能区划分的建议
　　4.1处理好不同土地利用功能区之间的关系
　　土地利用功能区突出土地利用主体功能，不排斥其他辅助或附属功能。优化开发和重点开发区域的主体功能是集聚经济和人口，但其中也要有生态区、农业区、旅游休闲区等限制发展或禁止发展区域；限制开发区域的主体功能是保护生态环境，但在生态和资源环境可承受的范围内也可以发展非农优势产业，适度开发矿产资源，可允许部分重点开发区和优化开发区存在。如某县为限制开发区，该县大部分乡镇应为限制开发区，但同时可有优化开发、重点开发的乡镇，禁止开发应主要是生态敏感区、自然保护区、饮用水源保护区等，以自然界线进行划定。
　　4.2搞好土地利用内部分区和上下级分区之间的衔接
　　下级土地利用综合分区在上级土地利用综合分区的基础上进行，下级土地利用功能分区在上级土地利用功能分区主体功能的基础上进行，逐步细化划分单元，逐级补充。
　　全国国土空间可划分土地利用综合区和土地利用功能区，功能分区从属于综合分区。第一是综合分区，以省（市、自治区）为基本单元，将国土空间划分为东北区、环渤海区、华东区、中部区、东南区、西南区、西北区、青藏区等七个土地利用综合分区。
　　省级可划分土地利用综合区和土地利用功能区，综合分区以县为基本单元，功能分区承接国家土地利用功能分区，以自然界线和县为基本单元，在土地利用方向、政策和调控指标上对国家土地利用分区作适度补充。
　　地州市可体现为土地利用综合分区-土地利用功能分区-土地利用用途分区或土地利用功能分区-土地利用用途分区。土地利用综合分区和功能分区以自然界线和乡镇为基本单元，土地利用用途分区处于土地利用功能分区之下。
　　县级可进行也可不进行土地利用功能分区，必须进行土地利用用途分区。若进行土地利用功能分区则可在地州市土地利用功能分区的基础上，以村和自然界线为基本单元对地州市土地利用功能分区进行补充，土地利用用途分区处于土地利用功能分区之下。
　　乡镇可在地州市和县级土地利用分区指导下直接进行土地利用用途分区.注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。

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