浅析我县城市基础设施建设中的投融资问题

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　　摘 要：本文分析了目前我县城市基础设施建设的投融资现状及存在的问题，并有效的对城市基础设施建设投融资难题解决方法和对策，为提高城市基础设施投融资项目的经济效益、环境效益和社会效益。
　　关键词：基础设施；融资问题；现状；策略
　　随着我县经济的快速发展，城市化进程已成为我县当前经济发展重中之重的问题。而在这其中，关系城市化发展进程最为紧密的问题就是城市基础设施建设的问题。可以说，检测一个地区城市化水平最为重要的指标就是城市的基础设施情况。在我县，从实践中看来，资金的短缺已成为制约城市基础设施建设最大的瓶颈。因此，未来我国城市化的进程能否保持高速发展，关键就在于城建资金不足的问题能否得到解决。
　　一、我县城市基础设施建设的投融资现状
　　改革开放以来, 我县基础设施建设筹资重任几乎全在政府肩上, 但在我县经济增长快速的环境下, 这种方式陷入进退维谷的困境。加上经济发展过程中资金普遍短缺, 投向基础设施的资金更加有限。长期以来，融资成为了基础设施建设最为重要最为关键的一环，直接关系到城市基础设施建设项目的成败。基础设施项目的重要性、垄断性和社会性以及社会制度决定了其控制权必须掌握在政府或国有经济手中, 但基础设施建设的巨额资金需求不是政府拨给有限的财政资金及银行贷款能够满足的。如何主动运用非政府资金，减轻财政的压力，是城市基础设施建设融资环节中亟待解决的问题。
　　二、城市基础设施建设融资存在的问题
　　（一）政府担负了过重的城市基础设施建设的资金压力
　　 我认为，这是城市基础设施建设融资方面现存的最重大的问题。目前我县的城市基础设施建设，主要的融资方式是成立了一个城市建设投资公司和交通投资公司，公司性质是国有独资性质。为一个项目融资时，是以城市投资公司或交通投资公司的名义向银行借款，政府会向城市投资公司拨付土地或与城市投资公司签订回购协议作为借款的抵押，最后的本金和利息都由市财政偿还。因此，项目的资金压力可以说是全部转移给财政。为此，政府为城市的基础设施建设承担了过重的压力，势必会造成财政资金的紧张，对于城市其他方面的建设不利。
　　（二）资金来源渠道单一
　　我县现有的基础设施建设资金来源主要有以下几种：财政投资、银行贷款、城市自筹资金及民营资本等。但从目前实践中了解到的情况来看，我县城市基础设施建设项目一般的资金来源都是银行贷款。对于政府而言，依靠银行贷款先行启动项目，再用几年后的财政收入将本金利息还给银行是最好用也可以说是唯一的融资渠道。而对于银行来说，由政府作为强大的信用保障，还有土地作为抵押，如此优良的贷款何乐而不为。因此，银行对于此类贷款一般都非常愿意提供。久而久之，就形成了这种基础设施建设的贷款依赖性，贷款也就成为了城市基础设施建设项目的可以说是基本上唯一的渠道。
　　（三）投资环境不健全，致使很多非政府资金难以进入
　　这已经可以说是一个老生常谈的问题了。虽然资本市场经过长年的建设已经取得了长足的进步，然而不论是软件还是硬件方面都存在相当的不足。尤其是政策因素的限制，导致民间资本很难进入到基础设施建设的领域。如何完善法律，制定相关政策可以说是急需我们解决的问题。
　　三、解决城市基础设施建设融资难问题的策略
　　从上述分析我们可以看出，现阶段我县城市基础设施建设融资最迫切需要解决的问题就是融资渠道单一，难以满足城市基础设施建设的需要。因此要解决融资难的问题，最大的关键就在于开拓新的融资渠道。以下几种方式可供参考：
　　一：对于项目本身无回报或很少回报的公益性项目
　　（一）搭建市场化运作主体,要变资源优势为资金优势
　　国家出台了两项重大政策：一是出台了《国务院关于投资本制改革的决定》，提出要“建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制”；二是国务院先后下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等文件夹，提出要对经营性用地实行“招标拍卖挂牌出让制度”。现在武平已经步入新一轮发展期，各方面都需要建设资金，再走依靠财政投入的老路子难以为继。由于城市基础设施是个基础性、先导性的行业，事关城市的承载能力、辐射能力、投资环境和人民群众的生活质量。以加强城市基础设施建设这个薄弱环节作为突破口，这与国家开发银行一贯秉持的“政府热点，雪中送炭，规划先行，融资推动”的开发性金融理念不谋而合。城市基础设施项目属于建设周期长、投资规模大，国际上的普遍做法是纳入公共财政支出的范畴，这在我县吃饭财政的体制下显然不太现实。自2006年以来仅县里市政公用基础设施投资就在上亿元以上，传统的以土地使用权抵押的融资方式，难以满足城市建设资金需求。必须利用好政府手中掌控的城市资源进行市场化融资变现，变资源优势为资金优势。对城市基础设施进行适度超前建设，国家开发银行作为政策性金融机构，具有资金优势。为此，必须进行深入调研和科学测算， 因‘地’制宜，建立规范的土地市场，以土地出让金政府收益权质押进行融资，建设新型城市建投融资体制。以基础设施建设带动城市价值提高，进而加快城市化和城乡一体化进程，促进武平整体经济社会全面发展。
　　（二）理顺体制，健全机制
　　做实投融资平台，武平县必须和国家开发银行共同探索建立的城建投融资体制，将中长期贷款引入城市基础设施建设，改变了传统的信贷方式，利用基础设施改善带来的土地增值和相关收益作为还贷基础，封闭运作。为推进城市化进程探索了一条以开发城市资源为依托，以城市资源有限增值为重要偿债来源的城市建设整体发展的新路子，这种模式有三个突出特点：一是创新城建贷款担保方式，打通融资瓶颈传统的城建项目贷款； 二是构建新型信用平台，整合城建资源，推动基础设施建设投融资体制不断完善为“借好、用好、管好、还好”大额贷款； 三是采取市场化手段，以制度建设和政府的组织优势为保障，确保大额贷款的偿还；四是资金封闭运作，加强现场跟踪与服务。承贷方、土地整理中心、项目承建方、施工方均在国家开发银行开设账户。开发银行全程监控资金的运行制订《项目建设资金专户管理办法》，建立了项目资金专户监管制度，商业银行代理结算委托监管机制。五是引入审计与监察部门，建立国家开发银行与武平县政府的联合执法机制。
　　
　　 （三）勇于创新
　　以国家开发银行贷款来进行城市建设资金持续高强度的投入，增强了城市竞争力。促进了财政增收、就业增加和国家开发银行贷款项目的实施，提高了政府对房地产市场的调控能力，促进了房地产业的平稳较快发展以建立国家开发银行贷款良性偿债机制为契机。
　　(四)促进了土地出让金政府收益的增加,提高了偿债能力和抗风险能力，随着以国家开发银行贷款项目为代表的城市基础设施持续高强度的投入。
　　建立“立足于不需政府担保、实行政资分开，以市场为导向，有借贷银行、有承贷主体、有项目依托、有监管机制、有偿贷来源”的新型投融资体制。
　　二：对于项目本身有回报的公共基础设施项目
　　我县的城市污水处理厂及配套污水管网和垃圾无害化处理场项目，根据中央、省、市要求，可采用BOT、BT形式完成产业化建设。简单的理解BOT是：投资－运营－回收；BT是：投资－回收。城市基础设施重大项目引入 “政府投资引导、社会投资跟进”的方式。如何更好地采用BOT、BT形式呢？

　　（一）政府亟需建立有效的监管
　　 “有效的监管”是正确实行基础设施改革的最关键的促进条件。监管可以为维护投资者和消费者两方面的利益提供可信的承诺，对于吸引长期私人资本以满足对充足可靠的基础设施服务的需求是十分重要的。通过特许权经营制度来建立有效的监管。监管又称规制，涵盖的内容比较广泛，其中对价格的监管尤为关键。
　　1、价格的确定与调整应走向制度化、透明化
　　城市基础设施的特许权经营，涉及到地方政府、其他社会资本、市民公众这三个主体。资本希望得到满意的回报，公众一是希望得到优质服务、二是希望付费低廉；这两种不同的价值期望，汇聚在基础设施产出服务价格这个焦点上。产出服务价格是最敏感的因素。这不仅是指价格与项目盈利性密切相连、价格变动会极大地影响投资回报率，而且是指价格变动会产生较大的社会反响，所以必须施行规制。
　　2、寓监管、调控于合同之中
　　住房与城乡建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》中，规定主管部门的责任之一是“提出价格调整意见”。实际上在特许权经营期内，民营基础设施服务价格的确定和调整应该只受特许权经营协议的制约；同时，政府作为协议的签约方之一，不应该有单方面更改合同的权力。 通过特许权经营协议确认价格和价格调整方式，对其他社会资本投资者来说是得到一个可以预见的政策环境，避免承担政策风险；对政府来说则是寓监管、调控于合同之中，改变传统的不受任何制约的“宏观调控”模式。 城市基础设施的服务价格本来就控制在城市政府手中，政府完全可以在特许权经营协议里以价格规制的方式降低投资回报、压缩投资者的盈利空间，从而使市民们享受较低价格的基础服务。
　　3、政府信用风险大大高于市场风险
　　 城市基础设施有着与一般商品市场完全不同的风险特性，其他社会资本投资者必须注意规避风险。另一方面，地方政府应该认真改善投资软环境，特别是认真竖立诚信的形象，绝不能以欺骗的手段对待其他社会资本。从许多案例反映的情况来看，政府的信用风险要大大高于市场风险。一是政府缺乏信用观念仍然是较普遍的现象 ；二是其他社会资本要有风险规避意识。 为实现投资收益，其他社会资本的动作可以归纳为三部曲：第一，认真测算投资回报率（测算结果未必与政府所测结果一致），认真分析构成投资回报的所有投入、产出要素；第二，把分析与测算的结果反馈到与政府的谈判中去，积极争取在特许权经营协议里达成合理而又有利的条款；第三，特许权协议签订后，通过加强管理来降低建设期投资及经营期成本，力求获得更高的回报率。
　　（二）制度环境改善措施，引导社会资本进入城市基础设施建设在上，具体应从以下三个方面加以完善：
　　1、就是在政策法律环境上需要完善。基础设施特点是第一投资大，第二回收期长，第三由于资本垄断的特性，我们县的污水处理，垃圾处理项目投入以后，它的投资的沉淀性非常强，不可转移，而且相对来说建设成本是非常大的，它的投资是不可分割的，要在政策法律上保护他们进入建设投资领域的合法权益。
　　2、就是完善政府的诚信，城市基础设施建设投资，实际上是和政府建立起一种合作的关系，作为政府来讲，必须要以自己良好的诚信来维护各类资本的投入。
　　3、完善利益激励机制，在公共事业的价格管理方面有许多需要完善的地方，没有回报，或者回报率过低，就很难进行这个行业的投入。
　　4、颁布并实施《城市基础设施特许经营办法》，就实施城市基础设施特许经营的范围、方式、项目确定、实施程序、职责分工等要进行专门规定，逐步建立起开放基础设施建设和经营市场的制度框架，为在基础设施领域引入社会投资提供了政府规范。对于供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等存量设施或新建设施，采取公开向社会招标形式选择企业的经营单位，由政府授权特许经营。
　　5、设立了投资回报补偿基金，以保障投资者利益，增强基础设施项目对社会投资者的吸引力。确需政府补贴的项目，由财政补贴。对于我县的污水、垃圾项目，前期运营都必须财政补贴。
　　6、积极研究调整城市基础设施产品和服务价格。给基础设施投融资体制改革的顺利推进创造条件，研究制定适当上调部分基础设施产品和服务价格的工作方案，并将调整内容列入政府年度价格调整计划，拟择机对外公布后实施。
　　四 结语
　　国家发展至今，城市化进程已势不可挡。要加快城市发展，城市的基础设施建设就是最为重要的环节，而资金问题则是城市基础设施建设最大的瓶颈。将城市基础设施建设引向市场化，是不可阻挡的国际趋势也是经济发展的必然要求。因此，将融资目标放在民间资本、国外资本就是我国城市基础设施建设融资的新方向。

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