谈水利工程审计中的常见问题及项目管理措施建议

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　　【摘要】本文通过水利工程审计发现的问题，反思水利工程建设管理方面的弱点与不足，并针对这些问题提出了相应的措施及建议。
　　【关键词】水利工程审计常见问题 措施建议
　　 水利项目建设是关系国民经济发展和广大老百姓生活质量的基础建设，是国民经济稳定健康发展、构建和谐社会的基础，是经济社会可持性发展的主题内容。一般水利工程具有建设规模大、施工周期长、资金投入多、建设资金大部分是国债资金或地方财政资金，如何监督这些资金的合理合法使用，这些是政府和社会关注的重点。而水利工程审计既是强化审计和经济监督的一种具体体现，也是重点搞好工程投资效益审计的一种具体方法，也是监督资金正确使用的重要手段。
　　1常见问题及影响
　　1.1勘察设计阶段出现的现状问题及影响
　　1.1.1勘察设计经过公开招标的项目较少
　　 根据水利部第14号文《水利工程建设项目招标投标管理》，“勘察设计、监理等服务的采购，单项合同估算在50万元人民币以上”,“关系社会公共利益、公共安全”,“使用国有资金或国家融资的”水利工程建设项目必须招标。
　　 因为水利工程存在地域性，地方政府水行政主管部门通常要组织很长时间的前期基础工作，该项目才可列项，才可争取国债资金及省级配套资金，由于这些基础资料的前后可沿用性及关联性，及地方政府的保护政策，这些勘察设计较少进行公开招标，而是将其直接委托给地方水务系统内部的设计院进行勘察设计。这样，因勘察设计缺少竞争，致使勘察设计费用较高，勘测设计质量参差不齐。
　　1.1.2勘察设计合同内容不具体
　　 新老的设计收费标准，都对有关勘察设计的收费内容做了明确规定：如水规计【1995】239号文《关于调整勘测设计收费标准的批复》，国家计委、建设部计价格【2002】10号文。
　　 水利工程是根据实际的水文地质情况及当地材料性质来确定工程建设地点、工程建筑物的结构形式与布置。勘察设计阶段在工程投资确定与控制过程中取到关键决定作用，因此，在勘察设计合同中必须按勘察设计收费的各项目列出工作内容及费用清单，此清单作为验收勘察设计工作成果及支付勘察设计费用的依据，也可作为日后评价勘察设计是否到位的依据。
　　 实际工程中，勘测设计合同只有完成“勘察设计任务总价多少元”的规定，这样，将给勘察设计单位钻空子的机会，完全有可能根本不做地质勘探就将设计完成，实际施工中将造成大量的设计变更。勘察设计成果工作到底值多少这值得怀疑，也不排除借这样故意含糊的合同条款转移国家资金的可能。更严重的是，这样的勘察设计合同给业主进行投资控制及合同管理埋下了大量不利的伏笔，设计不到位带来的新增设计变更也给施工单位进行恶意的索赔创造了机会。
　　 目前，针对勘察设计的审计监督是个盲点，存在勘察设计结算金额高于初步设计概算批复中的勘察设计费，存在勘测设计深度不够及设计质量问题，主要原因是该阶段没引入市场竞争机制，没有建立健全的勘察设计质量评估及问责制，致使工程的勘察设计收费实质是不透明的报账制，个人挂靠勘察设计资质进行承揽勘察设计的等不良现象。
　　1.2招投投标阶段出现的现状问题及影响
　　 尽管国家出台了相应的招标示范文本及规范，在上面关于工程量计算规则只做了宏观规定，但具体适用于本工程计算规则没做明确说明，或包含内容描述含糊不具体。另外，水利工程量计算规则繁杂，有设计阶段扩大工程量、施工超挖超填工程量、施工附加量、施工损耗量等，设计工程量与预结算工程量对上述工程量包含的内容不一致……缺少全面的工程量清单及工程量计算规则规定，这给工程计量与计价带来了很大的弹性与随意性。
　　 目前，大部分水利工程的招标文件照搬《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本（GF-2000-0208）》或《水利水电工程标准施工招标文件（2009版）》，只将本工程没有的项目删去，没结合本工程的实际情况做任何修改，项目的设置及工程量计算规定没结合预算定额章节子目的说明，也没跟清单规范对应，致使相关计量规章没说明清楚。更有甚者，在招标文件中对项目清单所含内容及工程量的计算根本就没描述及规定。
　　 这样造成了工程量计算概念上的混乱，造成了业主与施工投标单位对有关计量计价上信息不对称，造成业主标底编制人员可能将不应该计算的内容计入标底，施工投标方可能按正常计算，这样将导致进行正确报价计算的施工单位中不了标，错误进行报价的施工单位反而中标。实际结算时，恶意的施工方可能借有关文件描述不清，多计算不该计入的施工损耗及施工附加量（这些量应在投标单价中考虑）。
　　1.3施工阶段出现的现状问题及影响
　　 水利工程的招投标文件是合同的重要组成，招标文件上不但明确规定了甲乙双方的权利和义务，而且还规定了工程量清单单价包含哪些内容，规定了清单工程量应如何计算，规定了各工程项目计量应有哪些资料作为附件。
　　 可在实际工程施工管理中，大多数业主、监理单位及施工单位都不仔细研读招投文件，不严格按招投标文件及合同执行，施工单位根据多年惯例进行计算工程量，业主及监理单位也想当然的进行审核工程量，到竣工决（结）算审计时，审计单位将有关招投标文件条款翻出来时，双方都傻眼了。
　　 另外，存在工程资料不规范的现象：水利工程隐蔽工程项目多、工程图形变化无常、事后难于量测，在有关规范及招标文件中都规定了需要哪些基础资料作为计量与计价的附件，如土石方开挖回填工程项目，必须有挖（填）前和后的测量资料，这样开挖回填计算断面才能唯一确定，否则，图形可这样画也可那样画，工程量的弹性很大，少则偏差几百方，多则偏差几千甚至上万方。因此只有计量资料按有关规范要求进行，才能确保工程量计算的唯一性和真实性。可有的工程项目将这些最关键的基础资料丢失，只有一个毫无说服力的数字。
　　 也存在部分工程项目不按设计图纸进行施工：设计图纸是施工的依据，施工单位为了方便施工，擅自修改设计图纸尺寸及材质，按实际工程量进行计量，违背了设计图纸意图，严重可能造成工程质量事故。
　　1.4现行水利建设管理体制出现的现状问题及影响
　　 现行水利建设项目的业主，是由地方政府水行政主管部门抽调有关人员组建的临时性机构，该组织随水利工程项目的上马而产生，随水利工程项目的竣工而撤销。水利工程项目的建设具有很强的地域性及时段性，项目的建设缺少连续性，工程管理缺少专业化及集成化，新上马的项目缺少有经验的相关专业技术管理人员；而其他地方已竣工的水利工程因无新的水利项目上马，这些经过一个工程的实践锻炼出的熟练专业技术管理人员只有从事其他业务，有的甚至到退休为至，那些实用的专业技术管理知识及经验将无用武之地，这样将浪费极大的社会资源。这样的分散及低效率管理，与建设高效务实的政府职能相违背。
　　2解决问题的措施建议
　　2.1认真严格贯彻执行国家有关法律法规
　　 水利工程建设使用的大多数是国家资金，只有严格贯彻《合同法》、《中华人民共和国招标投标法》等法规，才有可能确保国家资金的正确使用。
　　2.2健全完善的水利工程造价相关规范性文件
　　 良好的社会经济秩序需要完善的法律条文来约束规范。目前国家水利工程造价对有关计量及计价规定分散含糊，不成系统，一般的水利造价人员较难全面掌握，只有系统学习过水利水电工程造价相关知识，并经过多个水利工程的实践，才有可能全面掌握。因此，科学简明的水利工程造价管理规范性文件的出台是当务之急。

　　2.3建立全面的水利工程造价信息网
　　 水利工程业的特殊性决定了水利工程造价信息的专业性，专业材料在其他造价信息网上无法查到，这样在确定水利工程造价过程中缺少参考，增加了随意性。建立这样一个专业造价信息网站成为必需，可以减少造价确定的随意性，建设各方增加了对水利造价信息的透明性。
　　2.4 提前介入水利工程项目的审计
　　 目前水利建设项目的审计几乎都是事后的竣工(决)结算审计，起不到审计的事前预警、事中监督、事后纠察的审计监督作用。这与我国大量投入国家资金，改善制约我国国民经济发展及构建和谐社会的水利建设大趋势不符，与其他诸如交通、城市公用设施建设行业引入全过程造价跟踪审计的先进观念不符。事后审计不能从根本上杜绝和减少国家资金的违规使用，就是发现了问题，可这些损失已经造成，只用接受这个损失的事实，其他别无选择。
　　 只有从招投标前期阶段就开始介入水利项目的审计，才能变被动监督为主动监督，变事后监督为事前、事中监督，以取得事半功倍的效果。
　　 在招标及合同签订阶段（包括勘察设计、监理、施工、设备及金属结构采购）介入审计，对勘察设计合同签订与履行的审计监督，可监督按国家有关勘察设计收费标准进行费用的计取，可监督勘察设计根据实际完成的勘察设计成果进行结算（对照勘察合同清单及有关勘察设计规范，确定勘察设计是否到位，确定勘察设计合同履行得是否全面）；对监理合同签订及履行的审计监督，可督促工程监理费按国家的有关规定计取，可监督是否存在无证或借用资质承接工程监理业务，是否按投足了拟定的有监理资质的监理人员；对评标介入审计监督，可使审计部门与行政监督部门、行政监察部门、公证部门、评标委员会形成相互制约的监督体系，使评标过程在相对保密环境下更透明化；对招标文件编制及标底的审计监督，可使水利工程的招标文件有关条款按有关规范进行计量计价，使业主与施工方的信息尽量对称；对合同签订的审计监督，可监督所签合同是否真实、合法，通过对工程合同签订环节的审计，可以了解双方的责任、权利、义务，熟悉工程承包的内容、方式、定额套用、材料供应、材料价差调整、施工工期等有关条款，有效地实施审计监督；对招标项目资金落实的审计监督，可督促地方政府对水利工程投资中的地方配套资金的落实。
　　2.5加强水利项目的审计监督
　　 在审计中只有强化审计部门的作用，才能使预先发现的问题得到各有关部门的重视，使不好的苗头得到遏制；在审计中只有强化审计监督的严肃性，才能对那些违规行为起到威慑作用，才能督促水利工程建设项目的违规行为得到持续改进。
　　2.6建立健全审计问题问责及整改制度
　　 审计监督部门要切实把揭露和查处因决策和管理不善造成的重大损失浪费问题作为第一要务，并将有关情况及时移送纪检、监察和检察机关进行查处，追究相关责任人的责任。另一方面规定，凡未经审计的项目不得批复项目招标、开工、决算和办理产权登记相关手续。对前期预警过的问题，在以后的审计工作中应跟踪是否进行了持续性改进；对前期审计过程中发现并披露的问题，在以后的审计工作中应重点跟踪检查其是否进行了整改。
　　2.7推进工程代建制的实行
　　 对中型以上的水利项目，应推行工程代建制，通过公开招标选择专业的总承包管理单位，这样才能发挥专业管理单位的专业优势，才能促进我国咨询业的健康发展，才能最大程度地调配社会资源进行水利项目的高效规范管理。

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