加强行政单位国有资产管理浅析
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作者: 鲁汉洲 樊 华 谢 鹏
【摘要】 2007年开展的全国行政事业单位清产核资,暴露出了我国行政单位国有资产管理中存在的一系列问题,尝试结合国有资产管理的新形势,从预算管理体制、会计制度、配套制度入手追根溯源,查找这些问题产生的原因和背景,并从国有资产管理的各个环节和综合管理方面提出了相应的解决办法。
【关键词】 行政单位;国有资产管理
一、国有资产管理面临的新形势
国有资产,是指属于国家所有的一切财产和财产权利,即国家以各种形式进行的投资及其收益、拨款、接受的馈赠、凭借国家权力取得或者依据法律认定的各种类型的财产和财产权利。国有资产分为三类:(1)经营性国有资产,即投入企业生产经营或者按企业要求经营使用的国有资产;(2)非经营性国有资产,即行政事业性国有资产;(3)资源性国有资产,即国有自然资源。行政单位国有资产属于以上第二类,表现形式主要为流动资产、固定资产和无形资产等。因讨论范围需要,下文所称国有资产除特别指明外,均为行政单位国有资产。新时期国有资产管理主要有以下特点:
1.国有资产管理实施主体日渐明晰。1988年8月国务院成立国家国有资产管理局,以行使对中华人民共和国境内外全部国有资产的管理职能。1998年国务院机构改革,撤销国家国有资产管理局,非经营性国有资产管理职责划归财政部。2003年3月,十届全国人大批准设立国务院国有资产监督管理委员会,管理经营性国有资产,结束财政部、金融工委、国家经贸委、国家计委、劳动部“五龙治水”的局面。
2.国有资产管理制度法律法规逐步健全。2006年6月,财政部公布了《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》,改变了国家国有资产管理局撤销后,由于制度未调整引发的分工不清、体制不顺、制度缺失的局面。2008年10月28日第十一届全国人大会第五次会议通过的《中华人民共和国企业国有资产法》,则将对防止经营性国有资产流失,促进国有经济壮大起到更有力的推动作用。
3.国有资产管理与财政“四项改革”紧密联动。随着我国社会主义社会市场经济体制的进一步完善,政府职能逐步转变,在公共财政理论的指导下,财政部门进行了以部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线为主要内容的“四项改革”。按照部门预算改革的要求,资产管理必须与预算管理相结合,科学合理地配置资产,提高预算编制的科学性;按照国库集中收付的要求,执行政府采购的资产货款必须经国库集中支付直达中标厂商;按照政府采购制度的要求,资产购置必须坚持公平、公正、公开的原则,按照政府采购的法律法规进行;按照“收支两条线”管理的要求,资产处置必须严格按照规定程序报批,并将处置收入和其他国有资产有偿使用收入纳入财政专户实行“收支两条线”管理。
4.国有资产管理的制约监督日益加强。2007年开展的全国行政事业单位清产核资,全面摸清了国有资产的存量、结构、分布和收入来源渠道、支出结构和水平,以及人员编制和财政供养人员状况,建立了全国行政事业单位国有资产数据库,并要求各单位在已报数据基础上,定期报送本单位国有资产的增减变动后再审核批复。在管理上,财政内设的各职能部门,通过预算审批、政府采购监管、经费国库集中支付、决算审核、资产情况年报调增核销等各种控管手段,形成了从资产配置形成到资产管理使用,直至资产调剂处置诸环节的监控体系。
5.国有资产管理科技化含量不断提高。2007年度全国行政事业单位进行了清产核资,财政部按照“金财工程”规划,在全国范围内统一使用了“行政事业单位资产管理软件”,将清产核资中整理的国有资产信息以电子化形式存入数据库,借助信息化手段,构建了全国行政事业单位国有资产数据库,为实现国有资产网络化动态管理提供了初始数据和操作基础。
二、国有资产管理存在的问题及成因
近年来,行政单位在国有资产管理方面做了大量工作,取得了明显成效。但是,由于种种原因,国有资产管理现状仍然不容乐观。2007年度清产核资中,暴露出来的各种问题主要表现为:(1)基础工作薄弱,家底不清,产权不明,帐实不符;(2)资产配置不科学,重复建设,苦乐不均,部分单位超标、超编配置资产;(3)资产使用缺乏有效监督,日常管理混乱;(4)资产使用效率低,还存在部分资产闲置浪费甚至流失情况;(5)部分单位对资产随意处置,方式及手续不规范。这些问题几乎覆盖了资产管理的每个环节。上述问题的存在,既有体制和制度不健全的外部因素,也有管理执行不到位、技术手段不足的内在原因。以下试对这些问题的成因进行分析:
1.预算管理体制难以适应国有资产管理的发展需要。上述问题产生的根本原因,必须追根溯源,从国有资产的形成入手。行政单位国有资产的形成是预算分配的结果,预算管理模式对国有资产的管理使用有着极其重要的影响。我国预算管理模式是以投入控制型为特点的传统模式,即以控制支出为主,在预算编制中偏重于控制投入(支出)的增长幅度和数量;在预算执行中,强调按照预算既定的项目和数额执行支出,以控制超支为管理重点。对于资产管理而言,以投入控制为主的预算模式充其量只能控管资产的增量问题,很难对静态沉淀下来的资产存量实行有效管理。现行预算管理模式主要目标是当年预算收支活动合规性,而支出结束后形成的国有资产,尤其是固定资产,还有那些与预算支出没有直接关系的资产,如土地等的管理往往游离于财务部门管理视线之外。二是在现行预算管理模式中,资产形成后由各部门无偿使用,缺少预算绩效考评机制,各级行政单位拥有的资产和绩效之间缺少联系。各单位受自身利益的驱动,往往热衷于争经费、重购置、轻管理,结果造成资产的重复购置和闲置,资产利用率低下。在资产使用单位的利益驱动面前,资产管理部门的约束往往软弱无力。
2.现行会计制度不能提供国有资产管理的有效信息。行政单位会计制度改革中最为关键的是会计核算的原则从传统的收付实现制向权责发生制的转换,上海市已开始对执行《行政单位会计制度》的单位试行采用权责发生制进行会计核算,这也是未来行政单位会计核算的发展方向。从会计核算一般原则来看,现行《行政单位会计制度》的收付实现制不能较好地区分经常性支出和资本性支出,例如购入固定资产一次性做支出处理,增加本单位的固定资产,并不计提折旧,必然增加本年支出,而该项资产要使用多年,并受益多年,不考虑分期摊销的问题,则必然导致会计核算的信息失真。同时,采用收付实现制,也是行政单位固定资产折旧制度无法实施的主要原因。《行政单位会计制度》规定固定资产不计提折旧,直接导致从帐务上无法确定固定资产净值,造成固定资产帐面价值与实际价值的背离,虚增资产总量,使行政单位不能准确地反映其提供公共服务的成本耗费。与每年修订的我国企业会计制度相比,《行政单位会计制度》自1998年公布后尚未进行过一次修订,显然已不能适应国有资产管理的发展。
3.配套制度缺失导致国有资产管理难以严谨。在上述预算体制和会计制度的影响下,国有资产管理已是先天不足,但配套制度的滞后也使得国有资产的管理难以严谨,这些缺失依次存在于资产配置、资产使用、资产处置三大环节。从资产配置上来看缺乏国有资产配置标准,在投入控制型的预算模式未能转变为以绩效成果为导向的预算模式前,管理重点只能是控制支出,资产的使用效率不可能得到更多关注。现行预算体制积重难返的同时,财政部门连替代性的国有资产配置标准(目前办公用房建设标准来自于原国家计委,车辆购置标准来自于各省地方性规定)也未能制定,这样就更加为某些单位贪大求洋,脱离实际需要盲目配置资产打开了方便之门。从资产使用上来看缺乏国有资产绩效评价。在目前的部门预算管理体制下,行政单位的预算执行绩效考核相对弱化,由于国有资产价值管理和实物管理脱节的普遍存在,管理者一般只能做到掌握下级单位的资产存量情况(从现实情况看,部分单位连这一条也未能做到),对于基层单位完成工作所需的行政资源心中无数。对行政成本的考量一般仅限于当年申请的预算收入。这种计量方法只能考察行政单位所耗费的动态资金,对历年经费投入静态沉淀形成的国有资产则忽视不见。简而言之,就是只重视“用多少预算收入履行了公共服务职能”,而忽视“占用多少资产履行了公共服务职能”。从资产处置上来看缺乏国有资产报废年限。在现行会计制度改革之前,对于不计成本,不提折旧,更无法摊销的国有资产使用到什么程度才能报废一直是行政单位财务工作者心中的难题。财政部门国有资产报废标准的缺失,更加导致了资产报废处置无章可循,为部分单位重复建设,过快淘汰可用资产,追新求高,导致部分资产闲置浪费提供了便利。
4.技术方法落后导致国有资产管理欲振乏力。资产管理者和资产使用者之间的信息不对称一直是资产管理中的突出问题。2007年清产核资后,全国行政事业单位国有资产管理信息系统方始启用,这样一项重要的基础性工作的开展距1998年行政事业性国有资产管理划归财政部已逾8年。上述因素的存在,显然不利于管理者将事务性工作中解脱出来,提高管理效率,解决资产管理中存在的结构性问题;不利于管理者更完整地掌握资产的相关信息,强化对于资产的监控,及时发现问题查缺补漏;不利于对于资产生命周期进行全程跟踪,实现资源共享,调剂调配。
5.执行不力使得国有资产管理问题重重。尽管有上述原因的存在,但不得不承认的是执行不力仍然是导致国有资产管理出现诸多问题的主要因素之一。即使体制不顺、制度缺失、方法落后,也不能作为某些问题出现的借口。某些问题即使在旧的体制制度和技术手段下也不应出现,尽管有个别财务人员素质不高和责任心不强的问题,但一个好的管理从来不是仅仅依赖个体素质优劣来实现的,说到底还是有制度不执行,有制度不考核,有问题不追究,落实不够,执行不力。年年执行的内部审计和资产清查未发现的问题,在清产核资中外聘事务所的介入下真相大白,这只能说明行政单位工作中还存在制度抽象化、考核简单化、追究形式化的问题,连滞后的制度也未能执行好。
三、加强国有资产管理的保障措施
以下试从资产购置、资产使用、资产处置和综合管理四个方面分析加强国有资产管理的保障措施:
(一)资产购置
1.资产购置应满足绩效预算要求。资产管理与预算管理相结合,解决“为什么买”的问题。在预算编制时,建立国有资产绩效预算制度。资产管理是预算管理的延伸,预算管理模式会影响资产使用者的行为选择。一个单位,需要购置什么资产,如何配置增量资产,应该充分分析这个单位的存量资产的现状及其履行工作职能的需要,并将两者进行科学的匹配和绩效评估,最后得出决策方案。这个匹配的过程就是编制国有资产绩效预算的过程。建立科学、合理的资产绩效预算制度既可有效地提高资产使用效率,也可为细化部门经费预算提供直接依据,从而解决现行资产配置各自为政、随意性大等问题。对任一资产的购置申请,应同时包括满足业务目标所需资产、当前在用资产状况、拟购置资产三方面信息,而不是目前预算编制中仅有的拟购资产单方面情况。对于当前经费流向的大头信息化建设,应聘请第三方中介机构或有关专家,在对行政单位信息化建设目标进行整体规划和对已配置资产充分分析论证的基础上,提供整体性的建设方案和分步实施的购置计划。
2.资产购置应符合资产配置标准。资产购置与资产配置标准一致,解决“买什么”的问题。应抓紧制定行政单位资产配置标准,配置标准要按照“合理可行,因地制宜”的原则制定。所谓“合理可行”就是充分考虑实际情况和可用财力,所谓“因地制宜”就是针对不同地区和不同业务性质的部门区别对待,具体分析。具体实施上可采用规定上下限的办法,在加以规范的同时,保证一定的灵活性。通过资产配置标准使资产购置有章可循,但在防止盲目追求高标准、高档次的同时,也要避免简单控制,单纯节约,导致资产不能满足实际工作需要。
3.资产购置应坚持市场化手段。资产购置与政府采购相结合,解决“怎么买”的问题。在资产配置上坚持市场化手段,以政府采购作为资产购置最主要和首选的方式,在公开、公正、公平的环境下,降低购置费用,提高经费使用效率。行政单位要严格执行《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招投标法》,以最有利的市场价格采购到质优价廉的货物、工程和服务。同时,可考虑对各行政单位大批同类设备如车辆、电脑汇总年度用量后集中购买,实现资产购置的规模化、集约化,以达到进一步节约经费的目的。
(二)资产使用
1.建立内在的激励考评机制,促进资产占有单位有效使用资产。改善国有资产管理不仅是对国有资产的保全,更重要的是提高资产的使用效益,建立国有资产年度报告和绩效评价制度是解决该问题的必经之路。目前多数行政单位资产动态信息,仅限于年度决算报表中的部分表格数据,对于全国行政单位万亿元级资产的使用现状和动态管理,这样的信息量无疑是不堪重负。因此应建立国有资产年度报告制度,除常规资产数据外,还应对完成业务工作所需的资产进行科学论证;对在用资产展开客观评价;对拟更新的资产作出远景预测;对资产管理使用绩效情况加以理性分析。作为资产绩效考核重要一环,应把各单位占有资产额与其预算支出挂钩,将各单位的资产纳入行政成本考核范围,要求各单位对与工作职能相联系的所有静态、动态费用而不仅仅是当期预算支出负责。在绩效评价机制中,要准确地考核反映各单位提供公共服务的成本和效率,就必须将存量资产的使用和耗费纳入管理的视野,只有这样,才能促使各级行政单位更有效地使用和管理国有资产,减少各单位竞相购置资产的要求。以此推动其重视资产使用效率,进而改善自身的资产管理工作。
2.在坚持已有的资产年度清查和内部审计基础上,加强外部监督力度。在2007年清产核资中暴露出来的问题,已经深刻地反映出了我们的资产年度清查和内部审计成效不彰。外部的监督发现了问题,我们的内部监督没有发现,这就表明我们的考核走了过场,或者发现了问题,由于各种原因,没有认真追究,导致追究不到位,制度流于形式。聘请第三方中介机构,定期对行政单位国有资产乃至整个财务情况进行审计核查,保障国有资产的安全完整,显得尤为必要。
(三)资产处置
1.加强资产处置管理。一是严格按照国有资产处置权限进行审批工作;二是国有资产处置过程中,必须按照先评估后公开拍卖的方法,采取公开交易、公平竞争的市场化处置方式;三是加强对国有资产报废、报损的审核和技术鉴定;四是建立资产调剂机制,在处置前优先内部调剂。
2.抓紧制定资产报废年限。对国家有明确报废年限规定的房屋、车辆之外资产,参照有关行业标准和《企业财务通则》,加紧制定相关报废年限。
(四)综合管理
1.加强制度建设。除了上文中的所涉的资产绩效预算、资产配置标准、资产报废年限、资产年度报告及绩效评价等制度外,还应按照精确、细致、深入的要求,明确职责分工,优化业务流程,建立完善的岗责流程制度,加强协调配合,抓住资产管理的薄弱环节,有针对性地采取措施,不断提高管理效能。
2.强化部门联动。在国有资产管理中,价值管理与实物管理脱节是普遍存在的问题。没有资产使用部门的积极配合,做好资产管理只能是一厢情愿。除了和资产使用部门的密切联系外,定期盘点对帐外,对于信息部门和人事部门也要强化联动,只有这样,才能保证对技术设备情况的精确掌控和因人员调动产生的资产易主能妥善交接。
3.改进技术手段。一是以财务管理信息化为契机,彻底解决资产所有者和资产实际占有者之间的信息不对称的突出问题。改变过去资产管理单机化、静态化的“信息孤岛”现象,建立自下而上、互联互通的行政单位国有资产信息库,实现国有资产管理单机化、静态化向网络化模式、动态化的转变;二是通过资产管理流程电子化,将资产管理的规章制度、业务流程加以固化,进一步增强资产日常管理的严密性、规范性;三是利用软件建立一套资产使用的评估和监督体系,完整反映行政单位国有资产的存量和增量动态,加强财务分析和领导决策功能,对资产使用效率加强监督管理。
行政单位国有资产管理,只有随着预算体制和会计制度的改革同步推进,通过加强组织协调、制度建设、绩效评价、技术手段多措并举,最终实现从控制支出逐步向绩效导向转变,从简单预算收支管理向全面财务资产管理转变,从单纯增量控制向兼顾存量管理转变,从单一行政控制向内部激励和外部监督相结合的方式转变,将行政单位国有资产纳入科学发展的轨道。
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