行政执法中的听证程序问题探究

来源:用户上传      作者: 胡军勇

　　一、行政听证程序的基本原理
　　
　　“听证”一般是指在国家机关作出决定之前，给有利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序。听证的内涵是听取当事人的意见，外延则涉及立法、执法和司法的三大领域。行政处罚中的“听证”。则是指在行政机关作出行政处罚决定之前，由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实、处罚理由以及适用依据进行陈述、质证和辩论的法定程序。
　　听证制度得以建立的法哲学基础源于英国的“自然公正原理”。这一公理提出两项要求，其中一项为“任何人在承受于己不利的决定时都有权利做出申辩”，这被现代学者认为是作为行政公正程序体系中核心制度的“听证制度”产生的价值基础。从历史上看，当事人得就“指控”或者“不利决定”进行答辩或防御的概念，至少在1732年就已经出现于英国。The Court of King’s Bench以剑桥大学未予被告答辩之机会为由，撤销该校注销Dr.Benfley学位的决定，谓：“即使上帝在对亚当判刑之前，也曾召唤亚当给予辩解的机会!”由此可知，听证权乃本于“两边兼听”(both side shall be heard，Audi alterampaflem)的理念。我国的《行政处罚法》第42条、43条与《行政许可法》第46条到第48条都有关于行政法领域中听证程序的相关规定，《治安处罚法》第98条“公安机关作出吊销许可证以及处2000元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。”明确规定了关于治安案件的处罚过程中听证程序的适用规定。
　　在学理上。根据不同的标准可将听证程序分为不同的类别。常见的有：依据内容的广狭不同而区分为广义的听证程序和狭义的听证程序；依据是否由法律直接规定必须举行而分为法定听证程序和任意听证程序。两种类型的划分各有其不同意义，从对前者的比较中能够明晰地洞见听证程序的权利结构，而后者的划分则一方面有助于揭示听证程序的适用范围，另一方面则反映出听证制度在价值上的意义。
　　
　　二、广义听证程序与狭义听证程序
　　
　　广义的听证程序源自于对广义听证权的认识。美国联邦上诉法院法官H.Friendly对美国宪法上正当程序保障的内涵进行了分析并得出十项要素，被认为是广义听证权的具体内容：“(1)公正的法庭；(2)告知拟采取的行动及理由；(3)反驳拟议行动之机会；(4)声明证据之权，包括传讯证人之权；(5)获悉不利证据之权；(6)诘问对造证人之权：(7)完全依据作成决定；(8)选任辩护人之权；(9)法庭应就提出之证据作成笔录；(10)法庭应以书面载明事实认定及裁决理由”。而所谓狭义的听证权即指获得“申辩”的机会。
　　我国台湾的学者又将听证程序区分为正式程序的“听证”和非正式程序的“陈述意见之机会”两种。作为正式程序的听证必然是一种“言词辩论”，并以公开为原则。当事人在听证阶段可以委任代理人、陈述意见、提出证据。经主持人同意后，还可以询问行政机关的代表、鉴定人、其他当事人及其代理人、互相盘问证人等。正式的听证程序基本上在模仿司法程序，它强调程序的“要示性”以及“听证记录对于行政决策的拘束性”。而作为非正式程序的“陈述意见之机会”原则上系由当事人或利害关系人，以“陈述书”提出事实上及法律上之见解：但我国台湾学者认为在法律解释上。行政机关如认为有必要时，亦得给予言词陈述意见的机会。
　　此外，无论程序正式与否，为了能够在申辩当中有针对性的陈述事实、提交证据，程序的参加人还应该享有“阅卷权”，或叫“卷宗阅览请求权(台湾)”、“文书阅览权(日本)”。我国台湾的学者认为对于参加听证程序的两者都应该赋予此权，并将其作为“听证权”的一部分。但是日本法对阅卷权的理解和台湾学者有所不同，有日本学者认为“因不利处分侵害自己的权利的参加人，享有文书阅览权。因该处分受到利益的参加人，没有文书阅览权。这是因为，程序法上，文书阅览是在对于不利处分行使防御权的限度内得以承认的”。我国的法律规范没有明文规定听证程序中当事人所能享有的权利种类，但是笔者认为根据立法目的来看，为了达到昕证参与人之间的信息对称。各当事人都应当具有“阅卷权”，而不应当以受行政行为效果影响的不同来划分赋权与否。
　　
　　三、法定听证程序与任意听证程序
　　
　　所谓法定听证指的是由法律直接规定的在符合一定要件的情况下必须由行政机关举行的听证程序。而任意听证则是指由欲作决定的行政机关视实际情况而自主定夺究竟是否要举行听证程序的情况。听证程序设立的本意在于，当行政机关要对涉及公民权利有重大影响的问题作出决定时要求行政机关经过一定的法定程序听取其决定所涉及的各方利害关系人的意见，并在充分考虑这些意见的基础上作出最后的决定。这种对行政权力恣意性的限制是通过对行政机关科以履行一定的法定程序的义务的形式表现出来的，因此如果赋予行政机关可以随意决定该法定程序的履行与否，那么欲实现对行政权限制的目的就无异于疯人梦呓。因此，法定听证程序才是听证程序制度的实现常态，任意听证是作为其补充形式出现的。法定听证的范围实际就是行政法上听证程序的适用范围，明确这一范围是把握听证程序制度的基础。
　　在法定的听证程序之外，面对具体的实际情况，行政机关在作出较为重大的行政决定之前，也可以自主决定举行听证会提升拟作出的行政决定的合法性与合理性。事实上，在法律中明确行政听证程序的适用范围并且以任意听证程序的形式加以补充，体现了行政法上公正价值与效率价值之间的博弈。在我国对听证程序的立法中一直存有一种担心。就是基于听证程序的准司法性和其要式性，设立会大大提升行政成本，影响我国的行政效率。事实上这种担心是没有依据的，任何行政行为的作出首先会在相对人的心理上形成影响。公正合理的行政行为加强政府的威信，而独断恣意的行政行为不但腐蚀行政机关工作人员的素质而且形成公民的对抗心理。政府公信力的丧失才真正导致行政效率的“负值化”。1982年，美国联邦社会保障署作出5000万个行政决定，其中进入听证程序的案件只有26万件，仅占行政决定整数的0.52％。由此可以看出绝大部分行政决定并不需要进入听证程序，结合上面说的片面追求效率的行政行为所带来的恶果，可以说听证程序非但不是整个行政系统的负累，反而起到了安全阀的作用。
　　综上所述。行政听证程序具有阶段性、有限性、权利性和准司法性的特性。所谓阶段性，是指听证只是处

罚过程中的一个阶段，而不是处罚的全部过程，尽管听证主持人有权提出案件的处理建议，但不能代替行政处罚决定。所谓有限性。是指听证程序适用上的有限性，即听证程序并不必然适用于所有的行政行为作出之前。而且就算是一些法律规定了符合组织听证的行政行为。如果在行政人员充分告知了相对人具有申请听证的权利的前提下，其能够信服行政行为并在规定的申请时限内不主动申请举行听证，行政机关一样不能举行。所谓权利性，是指听证程序举行与否更多的是相对人的一项权利，就如上文所说，没有相对人提出的听证要求，听证程序往往不能启动。所谓准司法性，是指听证程序因为其程序设置的要式性和其他特点而具有的类似司法程序的特征。听证程序的准司法性得到大陆和台湾学者的承认，但是一些日本学者却持反对意见。“鉴于行政厅并不像行政委员会那样得以保障行使职权的独立性，听证主持人是行政厅所指定的职员，并没有设置关于听证的特别职位，没有正式的证据调查程序等，这种听证程序不能作为准司法程序乃至行政审判来定位”。
　　
　　四、现行《行政处罚法》听证程序规定的缺陷
　　
　　听证有广狭义之分，广义的听证是指行政机关在立法或制作行政决定的过程中征求有关利害关系人和专家、公众意见的活动：狭义的听证则仅指听证会，即行政机关为了合理、有效地制作和实施行政决定。公开举行由各种利害关系人参加的听证会以广泛听取各方意见的活动，其目的在于通过正当程序将行政决定建立在合法、适当的基础上。避免行政决定给行政管理相对一方带来不公正的影响。
　　我国《行政处罚法》第42条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告之当事人有要求举行听证的权利”上述规定的听证程序是狭义的听证程序即听证会程序，其含义应该是指行政机关为了查明案件事实、公正合理地实施行政处罚。在制作行政处罚决定的过程中通过公开举行由有关各方利害关系人参加的听证会广泛听取意见的活动的方式、方法和制度。有些地方在制定听证程序实施办法时，将“等”字去掉。应该说这违反了立法的原意。适用听证程序的处罚种类难以完全列举，立法的原意是将所有严厉的行政处罚纳入听证范围，“一些地方条件如果具备，适当扩大听证的适用范围，比如将没收较大数额的非法所得或非法财物的行政处罚纳入听证范围，是可以的，是符合行政处罚法精神的”。笔者认为，设置听证的目的是在行政机关作出对于相对人影响较大、较为严重的行政处罚时，以一种类似司法程序的方式保护相对人的合法权利，使得相对人有较多的程序性权利。并在此基础上维护公共利益，而给相对人合法权利带来重大影响的行政处罚并不限于《行政处罚法》第42条所规定的三类，因此，对此处的“等”应作扩张解释，并且，除了法定的听证之外，行政机关认为尽管法律没有规定而在实际中采取听证较为合适的，也可以决定适用听政程序。
　　限制公民人身自由行政处罚未纳入听证范围。拘留是对公民人身所采取的一种处罚措施。是最为严厉的一种行政处罚。但《行政处罚法》明确规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安处罚条例的有关规定执行”，将行政拘留决定排除在听证程序之外。听证，作为保护公民权利的重要制度，适用于责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款，却不适用于比之更为严厉、对相对人权利影响更大的行政拘留，这在逻辑上是无法解释得通的，也不利于保护公民的基本权利。这是现行立法的一个重大缺陷，应将拘留纳入听证范围，可能在现在的情况下还有操作上的问题，但这是迟早的事情，从各国来看也都是这样的。存在的类似问题还有劳动教养，都应当适用听证和其他更加严格的控制程序。
　　
　　(作者单位：中国政法大学)

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