节约集约利用６大问题辨识

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　　王元京 国家发改委宏观经济研究院投资研究所政策室副主任、副研究员。主要研究领域为经济战略、体制改革与宏观政策。曾主持和参与了国家级、部委级、大型企业、地方政府委托的发展规划、战略研究、行业分析等多项
　　重要课题研究。
　　
　　
　　制定主体功能区的政策与土地集约化利用之间总体上并不矛盾
　　
　　记者:您在国家发改委宏观经济研究部门,对于土地问题一定有独特的视角。国家“十一五”规划提出了要推进形成四类主体功能区的建设,您如何看待划分主体功能区对城市土地集约利用的影响问题?
　　王元京:在推进城市化、工业化过程中,不是全国所有的国土空间都适合进行城市化、工业化的土地开发。
　　正是从统筹经济、资源、环境、人口空间均衡的大局出发,国家“十一五”规划提出了要推进形成四类主体功能区的建设,明确了哪些区域是禁止开发区,哪些区域属于控制开发或限制开发区,哪些区域属于结构调整区,哪些区域属于重点开发区,引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应。可见,不同的地区空间布局政策对土地集约化开发形成了深刻的影响。
　　我认为,制定主体功能区的政策与土地集约化利用之间总体上并不矛盾,其影响作用体现在两个方面:一方面,在禁止与限制开发地区不适宜进行土地集约化开发。我国幅员辽阔,但水土资源短缺,生态环境脆弱,相当一部分地区不适合人类居住,真正可利用的土地资源非常有限,许多区域不适合大规模地推进工业化和城镇化,甚至不适宜高强度的农牧业开发,一些城镇也不适宜再大规模集聚人口。如果不顾资源环境承载能力的盲目、过度开发土地等资源,将使越来越多的国土空间成为不适宜人类生存的空间。
　　另一方面,在结构调整区和重点发展区应当加大集约化开发的强度。与禁止开发区和限制开发区不同的是,在发展经济条件较好和适宜人居的重点区域,具有生产功能,居住功能等多种土地承载功能,要大力推进实现工业化和城镇化,加大土地集约化的力度,从而形成人口和经济密集区,千方百计地提高土地产出率,以减缓禁止区与限制区土地承载力不足转移的压力。
　　未来推进形成主体功能区,就是要综合考虑不同区域的水土资源、生态环境等自然条件,明确哪些区域必须以保护自然生态为主,明确不同主体功能区的土地开发强度,避免把城市化、工业化过程中的土地集约利用问题简单化、普遍化。
　　
　　并不是任何形式的城市化均有利于节约土地
　　
　　记者:探讨城市化过程中的土地集约化问题,必然涉及到城市化本身是否可以提高土地利用效率的问题。城市化与耕地保护是对立的关系吗?
　　王元京:这个问题不能一概而论,必须结合城市化的模式来讨论。
　　从理论上来看,城市化有利于土地集约利用。农村人口进入城镇,必然带来城镇基础设施建设、住房等一系列的用地问题,因此城镇化必然要占用土地。但是,从理论上讲,城镇是较农业用地更为集约的土地利用形式。1998年,我国城市人均建设用地约为100平方米,其中特大城市人均占地仅75平方米,小城市为143平方米,建制镇为154平方米;而农村居民点的人均建设用地则高达170平方米。每增加一个城镇人口比每增加一个农村人口少占用25%的耕地,如果按2050年年内净增5.51亿城镇人口,每个城镇人口将节约建设用地70 平方米计算,这5.51亿城镇人口将节约近6000万亩建设用地。也就是说,在合理利用土地的前提下,城镇化将在解决城镇建设用地的同时,节约出近6000万亩耕地。因此,城市化与耕地保护并不一定是完全对立的关系。
　　但是,并不是任何形式的城市化均有利于节约土地。只有建立在集约利用土地为前提的城市化,才有利于土地资源利用效率的提高。也就是说,当我们谈到只有提高土地利用效率才能在城市化水平提高的同时缓解耕地压力。
　　从国际上来看,有两种城市扩张模式对于包括耕地在内的农用地有不同的影响。一是美国的城市扩容即郊区城市化的模式。美国郊区城市化实质是平面扩张、外延化的,是以大量占有肥沃的农田及能源的浪费为代价的。有资料显示,美国郊区城市化过程中每年均有600万亩良田被占用,以至于人少地多的美国都感到耕地减少的威胁,提出了耕地保护法。二是日本、瑞士的城市扩容模式。瑞士山地多,平原少,可利用的空间非常有限。瑞士一度采取了美国郊区城市化的模式,大量占用农田。后来发现这种高耗地的发展模式不适合瑞士的国情,就制定了限制城市用地增长的制度,加大城市集约利用土地的力度,瑞士12年城市建设只增加了80公顷土地,占用了很少的耕地。日本的城市化更是有别于美国的平面扩张。从1920年到1960年日本城镇化高速发展期间,耕地的数量有浮动有变化,但总体上城镇化前和城镇化后基本上保持了相同的水平。这是因为,一方面,日本曾经强力推行过两次村庄合并和土地复垦。另一方面,日本在城市扩张过程中,千方百计地提高土地的集约度,走立体化、高密度、紧凑式的发展道路,使得城市化的提高过程中,耕地的占有率很低。
　　借鉴国际经验,可以说,只要选择了正确的、适合我国国情的城市化扩容的道路,城市化率的提高意味着耕地资源的节约而不是浪费。
　　
　　在现阶段,再采取“以土地换资本”的政策已不适当了
　　
　　记者:我国人多地少,城市化过程中的土地利用效率低下,走土地集约化利用的道路不可避免,那么城市化、工业化过程中的土地集约化利用有没有发展规律可循呢?
　　王元京:有专家对我国台湾地区不同发展阶段的土地集约利用水平变动趋势进行分析后认为,在不同的发展阶段,随着产业结构的演进,资本和土地等要素的相对价格不断变化,土地利用的集约度呈现非常清晰的有规律的发展趋势。
　　在工业化初期,由于资本短缺,投资者倾向于以土地替代资本,土地利用呈现粗放的态势;进入工业化中期后,随着资本短缺问题的缓解,尽管由于工业快速发展,建设用地呈快速增长趋势,但土地利用方式已开始从粗放型向集约型转变;进入工业化后期后,资本已经相当充裕,而土地稀缺问题严重,投资者倾向于以资本替代土地,所以土地被高度集约利用;进入后工业化时期,服务业成为主导产业,而服务业的特点决定了多数企业位于人口较为密集的都市区,企业用地价格较高,因而土地的利用更加集约。
　　我认为,上述规律对我国土地集约化利用的政策指导意义非常之大。改革开放初期,我国尚处于工业化、城市化初期,劳动者与生产资料是在很低的水平下结合的,劳动与土地等生产要素对经济增长的推动作用远远大于资本与技术的作用。要改变社会经济发展的落后面貌,当时采取的“以土地换资本”的招商引资政策有其必然性。随着我国工业化、城市化进入中期阶段,工业化、城市化呈现加速态势,农业人口城市化也进入增长峰值,对土地的需求量迅猛增长,但由于资本与劳动的增长更迅猛,使得资本与技术生产要素对经济增长的推动作用大于土地与劳动的作用。在现阶段,再采取“以土地换资本”的政策就不适当了。也就是说,我国未来的经济增长进入到资本替代土地的新阶段。毫无疑问,一旦资本替代土地的程度不断加大,土地集约化的程度必然明显提升。
　　结论就是,未来在社会经济增长过程中,资本替代土地(即土地投资强度)的过程,就是土地边际报酬即地价不断提高的过程,也是土地集约化程度不断提升的过程。当然,不应当认为在单位土地面积上,土地投资强度越高越好,土地报酬越高越好,而是要保持资本对土地要素的适度替代。
　　国家本来希望地方政府在土地的一级市场起到必要的调控作用,没有想到地方政府成为了最大的地产商

　　记者:如您前面所说,既然市场化条件下土地集约化的过程就是土地价格不断提升的过程,那么我国的城市土地价格的形成机制是如何运作的呢?
　　王元京:我国土地价格形成机制与市场经济国家明显不同,政府部门对土地价格政策与管理制度有很大不同。在土地公有制条件下,国有土地由政府部门而不是私人行使土地使用权交易权限。政府部门垄断了土地使用权的一级市场,而不是象西方市场经济国家一样,由土地私有者在市场上与土地使用者进行直接交易。
　　在现行行政体制下,市县两级政府是土地一级市场的实际的垄断者,而中央政府与省政府是比较抽象的市场垄断者。国家本来希望地方政府在土地的一级市场起到必要的调控作用,没有想到地方政府成为了最大的地产商。在各种生产要素商品化的转轨时期,由于政府部门采取行政手段干预市场,使得土地价格形成机制存在重大缺陷。
　　由于土地价格形成机制的不完善,使得价格无法成为约束土地需求的有效机制,反而是上级部门的行政手段成为遏制政府部门粗放用地、批地的决定性力量。因此,我认为,属于经营性质的土地应当完全交给市场机制加以调节,行政力量干预的结果只能适得其反。
　　
　　如果采取中小城镇发展为主的城市化模式配置土地,那么中国的土地问题将更加严重
　　
　　记者:对于中小城市的土地集约利用问题,您又有何见解?
　　王元京:城市化进程在空间上是一个集约化的进程。集约程度越高的地方,经济活动的效率越高。不可能要求一个国家的所有地区都能达到同样的现代经济水平。因此,在建设土地紧张的情况下,促进人口向大城市集中,而不是向中小城镇分散,提高城市化人口的聚集度,是提高土地集约程度的最有效途径。
　　从国际比较来看,我国大城市人口集聚程度不高。一般来说,小城市人均占地水平要高于中等城市,中等城市又要高于大城市,因此,推动人口逐步向大中城市集聚,是许多国家实现土地集约化利用的成功之路。日本、荷兰、韩国、印度、孟加拉国、菲律宾与中国都是缺地型国家,在城市化过程中,这些国家城市人口集聚化程度即人口在百万以上城市的集聚人口占总人口比重与最大城市的人口占总人口比重两项指标,均明显高于或单项高于我国,因此,我们可以初步判断,我国依托大城市来集聚人口进而集约利用土地的程度还不高。
　　多年来,中国把发展中小城镇作为城市化的重要方向。据2004年对全国各省150多个城市的统计,按非农业人口平均的城市人均用地为103.3平方米,不同规模等级的城市人均用地分别为:特大城市84.5平方米,大城市96.7平方米,中等城市117平方米,小城市150平方米,个别的达到300平米。大城市和小城市相差约50-60平米。我国有1.9万个建制镇街区和5万个乡政府所在地。如果我国采取中小城镇发展为主的城市化模式配置土地,那么中国的土地问题将更加严重。因此,我认为,中国不能走中小城市遍地开花、分散配置土地资源的道路,应当逐步建立起以大都市为核心
　　的城市群,使得集约使用土地从城市单元的大空间范围内得以实现。
　　
　　在资源空间布局方面不能盲目照搬发达国家的模式
　　记者:中国城市化、工业化过程中的土地利用探索,离不开学习与借鉴。在您看来,我们应当借鉴什么样的国际经验?
　　王元京:按照世界不同国家的人均占有资源和经济发展水平,可以划分为四类。一类是人均占有资源丰富、经济水平较高的国家,比如美国、加拿大、澳大利亚;二类是人均占有资源水平比较低,但经济同样发达的国家与地区,比如说像日本、德国、新加坡、韩国、中国香港、中国台湾等;三类是人均占有资源比较低,经济还处于发展阶段国家,比如说印度和中国大陆;第四类是人均占有资源水平比较高,但是经济还处于发展阶段的国家,比如说像俄罗斯、巴西等国。
　　在同等条件下,实行土地密集型经济的国家和地区通过“精耕细做”式的资源配置,可以在空间上实现低能耗交通、低能耗工业区、低能耗农业区、低能耗生活区等等,从而提高能源资源配置效率。而实行土地宽松型经济的国家和地区,则由于低密度、高成本、大消耗的资源配置模式而导致能耗相对较高。
　　中国的土地利用模式可以从美加澳与日本两类国家的比较中得到启示与借鉴。从建立节约型社会的角度来看,作为发展中国家的中国、印度、俄罗斯与巴西,均要学习发达国家节约方面的共有经验,在技术节约、产业节约与消费节约方面提高节约潜力,但是,在资源空间布局方面则不能盲目照搬发达国家的模式,要根据自己的国情借鉴与吸收国际经验。我国属于第三类国家,人均占有资源低,经济发展水平不高,但是我国不少地区在空间利用上却在仿效美加澳,搞低密度、分散化、花园城市等不切实际的项目,加重了本来就稀缺的土地资源的浪费。我国也不具备俄罗斯、巴西那样地广人稀、资源丰富的自然条件,新加坡和香港面积过小,他们有着独特的地理位置,他们的一些做法值得我们学习,但也不能盲目照搬。

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